关于城市污水处理厂走向市场化的思考

——合肥王小郢污水处理厂项目转让纪实报告

李胜海
合肥污水管理处

　　从经营城市理念的提出，到盘活城市存量资产，从公用事业改革到城市污水处理厂的BOT、TOT、准BOT等多种模式的尝试，在探索公益事业市场化的模式。
　　现将合肥市王小郢污水处理厂项目转让纪实报告如下：

一、合肥王小郢污水处理厂资产权益转让的提出：

　　2002年，政府为招商引资，公用事业改革，在招商会上推荐该项目，前来洽谈的有四个国家十多个投资商。时逢国家三部委[2002]1591号文件颁发，即：《关于推进垃圾、污水处理市场化进程的通知》和建设部[2002]272号文件《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，市政府正式研究决定：规范运作合肥王小郢污水处理厂这一项目的招商引资。

二、合肥王小郢污水处理厂资产权益转让过程（简略）

　　由于规范操作尚未有先例，市政府和相关部门非常慎重的运作如下：
　　1、编制招标建议方案：建议多种方案比选，从单位改制、部分股权转让、TOT等多种形式比较。—2002.12
　　2、邀请咨询公司投标，编制招标书，确定咨询服务内容和相关要求。通过方案比较、商务报价选择咨询公司。—2002.12.30~2003.1.20
　　3、根据多方案比选，不考虑股权转让，明确资产权益转让，编制资产权益转让建议书，报国资委审批。——2003.9
　　4、组建招标领导小组，由常务副市长担任组长、政府相关部门负责人参加，并聘请法律顾问组成。
　　5、组建转让工作办公室，由国资委、建委、城投公司及相关专家组成工作班子（以下简称转让办），负责招标等具体工作。
　　6、对王小郢污水处理厂全部资产进行收益法评估，并明确土地不参与评估和转让。
　　7、由咨询公司编制《资格预审文件》经过转让办讨论、修改，政府批准，由合肥市产权交易中心发布，在《中国日报》、《建设报》、《水网产权交易网》同时登出。
　　8、在资格预审文件送达时，组织封闭性评审，并将结果通知各投标商。
　　9、编制招标文件，多次修改，特别是对标的确认，水价调整公式等讨论很细致，同时对招标文件中的三个协议，即：《特许权协议》、《资产转让协议》、《水处理服务协议》进行较详尽地讨论和修改。
　　10、向资格预审通过的投标商发出招标函，并准备现场投标商的尽职调查全部资料，包括项目的设计文件、工艺、财务运营资料、工程竣工资料、设备维护等。
　　11、召开标前会，安排各投标商的现场尽职20天的调查。
　　12、转让办和咨询公司讨论评标细则，专家抽签、确定标的等。
　　13、在产权交易中心开标，并立即组织封闭性评标。
　　14、与投标商进行澄清，与排名第一的投标商进行谈判，包括对三个协议的讨论、确认草签文本，发中标通知书。这个过程很艰苦、很漫长。2004.3.22~2004.7.7
　　15、根据草签版协议，进入资产清点和设备、设施的性能测试阶段，并组建转让工作小组（双方各派三人组成），为正式签署协议做好准备（时间为：2004.7.8~2004.12.20）。主要进行如下工作：
　　①讨论设备、设施性能测试方案，并编制转让小组工作报告，作为协议附件。
　　②清点资产，制表后双方签字，作为正式资产移交的清单。
　　③中标商在当地注册公司，办理公司相关手续，办理银行开户等。
　　④招标方提供移交员工名单及人员基本信息资料。
　　⑤办理供电、供水、车辆资产的转户手续。
　　⑥对性能测试遗留问题签署备忘录。
　　⑦政府对职工改制问题下达文件，并需做大量的职工思想工作，对改革政策的说明。这个过程很复杂，很细致，而且突发性的，潜在的问题直接影响转让进度的到位。
　　16、正式签署转让协议——2004.12.20，一周内90%转让金4.32亿元人民币到位。
　　17、衔接生产过渡期费用的处理等问题。
　　18、保证提供水处理服务费支付的专门账户开设。

三、项目转让后的监管问题：

　　1、水量、水质监管，运营情况检查，每月均有详细的月度监管报告，从生产运行、设施、设备情况，水质达标等情况报告，但对取样的合理性、工艺调整中存在的问题和设施、设备的完好率上未能做到监管。
　　2、拟定出监管细则和各种应急情况处理程序，应由政府批准执行，目前已上报，正在与监管方沟通中。
　　3、监管与被监管者之间有争议，有摩擦，比如出现出水溢流现象，运行记录不愿让监管员查看，对水质监管结果提出要求等。
　　4、监管员本身对协议的理解和有些异常情况协议中，尚未有明确条款的可操作性、完整性尚待完善。例如，水质标准达标的期限、措施等。
　　5、水量要求与基本水量、费用支出之间的矛盾冲突等。
　　6、实际运营状态与工艺运行要求的差距等。

四、转让过程和转让后的思考：

　　1、城市污水处理厂的市场化推进，首先应该完成污水处理厂的改制，不再是事业单位，而应是完全企业化运营，政府物价部门会同行业主管部门核定价格，在此基础上设定运营商、投资商的准入条件后，再进行招标确定。
　　2、对污水处理厂的TOT、BOT运作不应是各级政府纳入的招商引资的项目，不应该用招商引资的思路来决定项目的成败。既然是特许权授予，政府在法律上应遵循相关法律、法规：理清思路、规范行为、研究市场、研究行业规律、思考成本概念，这是目前中国水业市场化推进的关键。特许权授予涉及到国有资产的转移、转让资金的使用和行业行为的监管等诸多方面，最终责任主体不明确，监管流于形式，公共产品质量控制。中外企业、上市公司为什么大举进军中国水业，而不去进军工矿企业，正因为有不规范的市场，有失控的约束，有巨大的利润空间，这种局面如果不尽快扭转，政府付出的代价将是惨重的。
　　3、城市污水处理的直接成本、合法利润、税收和财务费用是可以计算的，这比工业产品要简单的多，应该计算一下处理成本、输送成本，综合利用和防治污染的价格成本，根据经营范围分段计算。水价是一个极其敏感的经济杠杆，建议认真研究水价构成，既要符合市场规则，更要研究其合理性，在运营的实际过程，确有多变因素，政府目前的思路、控制力和监管均达不到。
　　4、合肥王小郢污水水处理厂的转让过程是规范的，这是一个特例，但仍然存在以下问题：
　　①资产评估如何确定，污水处理厂在建设过程中享受政府诸多优惠政策，用什么方法来评估资产，并未与市场接轨，其价格缺乏严谨、科学等起码的经济规律，不符合资产权益转让的起码原则。
　　②推进市场化本身是引进先进的经营理念，转变公用事业运营机制，在完成转让后来评价由于原有事业单位尚未改制，要求新体公司承诺3年职工收入不降低、不下岗，实际是一句空话。事业单位改制严重滞后与市场化不匹配。
　　③从招标谈判和性能测试中反映出污水处理厂设计水准、建设标准、检验手段缺乏，对设施的维护受控于财政拨款，无奈之下只能应付，经营成本观念淡薄，对我们是一种激励和冲击。
　　④调价公式设定的合理性，有待进一步论证，这是一个薄弱点。
　　⑤在测算经营利润水平与长期银行利率问题上，由于标书上没有明确利率风险、汇率风险问题的说明，由于招标文件在诸多问题的表述不够严谨，致使协议执行中的难度和监管的弱化。
　　⑥由于供水水质受工业企业废水不达标排放的影响，受雨季地表水合流进入污水处理厂的影响和原设计指标的限制，造成对出水水质无法严格要求，距环保局新标准要求还有很大一段距离，今后环保标准提高的技改费用将是昂贵的。
　　⑦原本应由污水处理厂承担的社会责任和义务，如：全省环保教育基地（在协议中明确需要运营商承担的），但在执行如何？尚不知道是否也作商业行为。
　　5、王小郢污水水处理厂实际投资为3.1亿元（这里不含享受的政策价格的优惠，不包含无形资产价格）。各投标商报出的价格分别为：安徽国桢公司为3.69亿元；中环保公司为4.3亿元；创业环保为4.5亿元；柏林公司与东华联合体为4.8亿元。
　　6、市场化经营的项目，企业化经营的工厂，从设计上就要有要求，过去设计院跟业主转，设计指标和建设水准都有很大的弹性，验收也不规范，与市场化接轨后，连进、出水水量和水质都无法明确，确定水量、支付费用，保证公共产品的质量就会失控。因此，呼唤市场化，首先要建立在法治化、标准化的基础上，污水处理行业才能推进市场化。
　　7、建议政府尽快总结城市污水处理厂在市场化运作中的经验和教训，特别是BOT项目，建议在广泛调查研究的基础上，明确标准、水量、水质等不确定因素的参考值，推进市场化不能只是政府付代价。建议制定市场化项目的审批制，不具备条件的不审批，不准入，用严格的手段监控。目前已进入企业化运营的，对成本考核要科学。加快制定监管实施细则。严禁各级政府把污水处理厂的市场化运作作为招商引资项目。
　　8、合肥王小郢污水水处理厂的运作，给我们留下了许多值得思考的问题，非常值得认真总结。在执行协议中，在今后的23年中，还将会逐渐出现许多尚未碰到的问题，这是正常的，需要我们学会不断总结经验，不断完善。减少失误，降低损失。
　　同时，希望在市场化条件尚不具备的现阶段，城市污水处理厂走向全面市场化不应要求贸然推而广之。