城市公用基础设施的市场化改革

张燎

一、经营城市与城市公用基础设施

（一）经营城市及其实质
　　为政一方，当然希望有所作为。如果因循原有体制下的财政投入和建设管理模式，地方官员往往会发现城市建设资金捉襟见肘，城市发展受制颇多。于是，有人提出“经营城市”的概念，赞成者有之，反对者也不少，政界、学界展开了热烈的讨论，“经营城市”成为各个地方政府尝试破解城市发展中资金筹措难题的一把钥匙。
　　笔者认为，姑且将城市管理者在实践“经营城市”中的过激或不规范行为搁置一边，单从提高城市整体管理水平，重视城市经济体的资源合理开发这个角度看，“经营城市”的提法还是有它的积极意义。
　　我们对“经营城市”的理解是指城市管理者基于全局性系统观点，运用市场化方法，对城市的土地、市政基础设施、国有企业资产、特许权利（如征税权）等各类经济资源进行综合开发，以求实现城市经济的可持续发展。当然有学者提出经营城市应该把人文传承、科技教育、治安法制等人文社会环境的发展包括在内，但笔者认为将这类追求公序良俗的制度性目标纳入整体城市发展的思维框架更合适，“经营城市”还是限于讨论城市经济资源的有效配置和合理开发为宜。
　　因此，经营城市的实质在于将企业管理精神引入行政管理体制，采用企业经营管理中的一些有益经验来管理城市，再造其运作机制，促使行政体制更为高效、灵活、富有应变力和创新力，是一种现代城市管治的思路。
　　然而，经营城市当中必须努力避免的一个误区是把“经营城市”变成政府的直接经营，而相反应该沿循“小政府、大社会”的方向，政府主要发挥建规立制、引导监管的作用，实际的运作环节更多依靠市场化方法，交由市场去解决。
（二）城市公用基础设施是“经营城市”的关键
　　如上所言，经营城市的主要内容是城市政府可以调配的各类经济资源，从地方政府的事权范围、对政府财力的影响度看，以土地资源和市政基础设施的“经营”最为关键。地方政府在公用基础设施的投资、建设和经营管理方面，如果能探索出一套“以城养城、以城建城”的持续发展新路，城市面貌就有可能迅速改善，城市财力可能得以提升。
　　基础设施（infrastructure）是从西方经济学中引入的一个术语，但其使用范围非常广泛，有关它的准确定义和内涵也众说不一。狭义的基础设施专指提供有形产品的部门，如交通运输与能源动力部门；广义的基础设施则是在上述基础上还包括教育、科研、卫生等提供无形产品或服务的部门。我们通常所言的市政基础设施大致按照狭义标准，指城市经济提供基础性有形产品的设施包括道路、桥梁、隧道、港口、机场、能源、通讯系统等；同时，城市还拥有公用事业部门包括公共交通、供排水、供热、垃圾清运、固体废弃物处理等。简化起见，我们将两者统称为城市公用基础设施。所以可以毫不夸张地说，基础设施是城市社会、经济生活的重要命脉，是城市工业生产和居民生活的基本条件。

二、城市公用基础设施的市场化运作

（一）公用基础设施市场化的背景与理论依据
　　传统上，我国城市公用基础设施的建设资金由政府在财政资金中安排，政府的建设指挥部或政府性投资公司负责建设投资的具体实施。西方古典经济学一直将公用基础设施视作公共物品，是市场失灵的领域，需要政府投入经济资源来解决这个问题。从这个意义上讲，东西方经济学理论都把基础设施视为应由政府投资的禁脔之地，是公共财政承担责任的领域，社会资金不宜介入。
　　然而，20世纪70、80年代以来的一系列变化改变了上述传统认识。
　　首先，西方现代经济学的发展导致人们对政府行为和政府职能定位的再认识，其中最重要的就是公共选择理论的兴起。公共选择理论的支持者认为可以找到一个合理的标准来界定公私两个部门有效提供产品和服务的范围，与私人物品对应的公共物品实际上有“纯公共物品”和“准公共物品”之分。具有非竞争性和非排他性的“纯公共物品”，如国防、外交等，由政府通过税收筹集资金来提供给民众看来是最为可行的办法；而“准公共物品”则由于有排他性，其受益者和成本负担可以相对容易地联系起来，使建立收费取偿机制成为可能。
　　在基础设施领域，由此引申出“项目区分理论”，将公用基础设施项目按照有无收费机制和竞争性划分为非经营性项目、准经营性项目和经营性项目。项目区分理论认为非经营性项目仍应由政府“提供和生产”；而经营性项目完全可以由私人部门有效提供，政府应该退出；准经营性项目则可以由公私合作或政府提供补贴支持，将其转化为经营性项目交由私人部门“生产和提供”。进一步看，即便是那些应该由政府“提供”的产品和服务，在具体的“生产”环节，也可以委托私人部门来运作，政府只借助签订合同、授予经营权、经济补贴、法律保障等手段进行支持。
　　其次，世界性的思潮转向使缩小公共部门规模、放松管制、民营化等话题彰显出来，并最终在美国里根政府和英国撒切尔政府时期掀起大规模的公营基础设施部门非国有化浪潮。这一时期，大量的能源、航空、电信企业被出售给私人投资者或推向资本市场成为上市公司。而且其后由世界银行等研究机构进行的专题研究表明，社会资金参与的市场化运作确实提高了公用基础设施的投资效率和运营效率。
（二）公共基础设施市场化的现实意义和作用
　　笔者认为，当前我国在公用基础设施领域进行的大部分投融资体制改革的实质是一种结合中国国情的市场化过程。在我国进行经济结构调整的今天，公用基础设施市场化的现实意义体现在以下几个方面：
　　(1) 符合“有所为、有所不为”的总体改革思路和要求。中国经济体制改革通过二十年的“摸石头过河”式的发展，已经清晰认识到国有经济不可能包办一切，政府资源应该集中于战略性、全局性或市场失效的领域，因此“十六大”提出国有经济应按照“有所为、有所不为”的总体改革思路进行收缩、调整和加强。从上面的分析看，当代经济学理论研究和实践都说明绝大部分公用基础设施是可以进行市场化运作的。
　　(2) 提高投资效率和运营效率。为什么我们要致力建立社会主义市场经济体制，很大部分原因在于原来的计划经济体制在资源配置上的低效率甚或无效率。以前我们在基础设施投资项目上常常遇到的“三超”等投资效率低下现象，运营成本居高不下、政府补贴没完没了等问题，与传统体制下投资主体“虚位”“缺位”大有干系。公用基础设施投融资体制改革和市场化运作，能够较大程度上有效解决这一问题。
　　(3) 减轻政府财政压力。这是政府吸引社会资金，推动公用基础设施市场化运作的最直接激励因素。毋庸质疑，地方政府在经济转型期面临着“吃饭财政”、老职工社会保障、城市建设历史欠帐等资金需求，加之预算法规定地方政府无发债权，政府的财政压力普遍较重。所以，即便在东部沿海发达地区，地方政府也在尝试利用市场化运作来吸引社会资金参与基础设施的投资，增加政府财力调配的自由度，加快城市建设发展速度。
　　(4) 经营城市的关键一环。如开篇所言，“经营城市”中最重要的两个环节之一就是搞活城市公用基础设施。公用基础设施这一步棋走活了，城市的地价才可能上升，整体的招商引资环境才会有大的改善，因此把公用基础设施的投融资改革称作经营城市的关键环节确不为过。
　　(5) 为社会资本创造商业机会，培育市场主体。市场经济是多种所有制经济共同繁荣的多元经济。改革开放以来，国内社会资本长期在体制外或体制边缘发展。大量的准入限制，使社会资本无法参与主流经济的投资机会，无法快速成长。公用基础设施投资在向社会资本开放的同时，为社会资本进行大资金、长期限的投资创造了一个平台，使他们可以接触以前只有国有经济才能问津的大额银行融资，积累大型项目建设与运营管理经验。
（三）公用基础设施市场化运作的模式选择
　　公用基础设施体制改革的具体方式有多种选择，可能涉及投融资环节，也可以只限于运营管理环节，但无论如何，这些模式都提供了不同程度的市场化机制，以适应不同项目的特点、政策目标或特定时期的市场气氛。通常，可供政府选择的市场化运作方案有管理竞争（Management Competition）、运营的竞争性外包（Competitive Outsourcing of Operation）、BT（Build-Transfer）、TOT(Transfer-Operate-Transfer)、ROT(Renovate-Operate-Transfer)、BOT(Build-Operate-Transfer)、BOO(Build-Own-Operate)等等。
　　需要指出的是，政府在考虑采用何种方式将公用基础设施项目推向市场时，通常需要的因素包括：有无收费机制、项目经济强度、行业竞争性、排他性、公众消费心理、项目建设形态（存量/新建/改扩建）。另外，改革的政治决心也非常重要，因为事实上即使是同一个项目，也可以制订和实施从运营管理外包到整体出售的不同程度的市场化运作方案。
　　美国的一位民营化学者归纳了常见的公用基础设施市场化运作模式，如下表：

基础设施类型 模式 描述 建成基础设施 出售 民营企业收购基础设施，在特许权下经营并向用户收取费用 租赁 政府将基础设施出租给民营企业，民营企业在特许权下经营并向用户收取费用 运营和维护的合同承包 民营企业经营和维护政府拥有的基础设施，政府向该民营企业支付一定的费用 因扩建、改造需资本投入的现有基础设施 租赁-建设-经营 民营企业从政府手中租用或收购基础设施，在特许权下改造、扩建并经营该基础设施；它可以根据特许权向用户收取费用，同时向政府交纳一定的特许费 购买-建设-经营 外围建设 民营企业扩建政府拥有的基础设施，仅对扩建部分享有所有权，但可以经营整个基础设施，并向用户收取费用 新建基础设施 建设-转让-经营BTO 民营企业投资兴建新的基础设施，建成后把所有权移交给公共部门，然后可以经营该基础设施20~40年，在此期间向用户收取费用 建设-经营-转让BOT 与BTO类似，不同的是，基础设施的所有权在民营部门经营20~40年后才转移给公共部门 建设-拥有-经营BOO 民营部门在永久性的特许权下，投资兴建、拥有并经营基础设施

资料来源：摘自E.S. Savas, 《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社，2002年；名词有部分调整。

　　从商业角度看，公用基础设施市场化运作的关键是要建立相应的“收费补偿机制”，只有当项目具有适当的现金流强度，才会对社会投资者产生商业吸引力，从而顺利推行市场化。目前国内在公路交通、供气、供水等领域已有收费机制，但在轨道交通、污水处理和垃圾处理等领域收费还不到位甚至尚未实行收费。此外，政府放松对社会资本的行业禁入限制，出台特许权经营的专项法律，建立透明、规范和守信的政府运作体系等制度安排，也是促进社会投资者参与公用基础设施投资的重要前提。

三、国内的改革实践

　　据有关学者考证，我国最早的BOT试点项目为深圳沙角电厂B，当时作为世行支持下的国家计委四个试点项目之一。1995年，国家计委联合电力部、交通部发布过关于规范特许权项目审批管理的通知。为筹集城市建设资金，1995~1996年上海向中信泰富、上海实业分别转让“两桥一隧两高架”、大场水厂、沪嘉高速等项目的部分股权，限于当时种种因素，基本上属于一种固定回报率下的特许权转让。随着1997年底开始的亚洲金融风波带来的冲击，这一波公用基础设施投融资改革试点逐渐平息。这个阶段的特征是投融资改革重点在于引进外资，而且往往地方政府承担了大量市场风险。
　　国内公用基础设施新一轮体制改革从1999年开始逐渐在各个领域展开，这一阶段改革的显著特点从单纯吸引的外商投资者转为向国内民营企业等各类社会资本开放。2000年，以上海市建委牵头的课题组拿出了《上海市政公用基础设施投融资发展战略研究》的系列报告，明确提出项目区分理论，以及引进社会资金和市场化运作机制对公用基础设施投融资体制、机制进行改革。这份报告受到了上海市高层领导的极大重视和肯定，其他省市也给予很高评价。据此，上海市首先在城域高速公路网和城市轨道交通网的投融资体制上进行了前所未有的探索和创新，推出了高速公路项目的投资者招商（实质是BOT模式），轨道交通网的“四分开”体制等具体措施。2002年更创造了沪杭高速公路上海段（建成项目）30年经营权转让给民营企业福禧控股、亚洲单体规模第二大的竹园污水处理厂（日处理能力170万m3）对民间投资者实行BOT招商，浦东自来水厂50%股权成功实现国际招商三个经典案例。
　　北京市在2002年成功对北京自来水十厂项目进行了BOT国际招商，经过激烈竞争，三菱商事-安格力安水务中标。2002年8月，深圳市政府宣布向国内外社会资本转让涉及燃气、交通、水务等市政公用基础设施的企业股权。2002年11月，香港中华煤气公司投资12亿元与南京市燃气总公司成立合资企业，共同经营南京城市燃气管网……。国内基础设施民营化呈现全面开花态势，涉及各种不同行业、项目类型、建设阶段以及投融资模式。在部分城市，基础设施的投融资已初步形成了一种“政府引导、社会参与、市场化运作”的新格局。
　　2002年12月，建设部发布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，明确提出要运用特许权等方式广泛吸引国内外资金，全面推进供水、供热、供气、污水处理、垃圾处理和公共交通等市政公用行业的市场化改革，对特许权合同的要素和运作程序作了初步规范。建设部随后在次年1月还召开了贯彻落实文件精神的座谈会。这是第一次在全国范围内确立了城市市政公用行业（涉及大部分的城市基础设施）的改革方向，值得我们高度关注。
　　总体而言，我国公用基础设施市场化运作的政策导向已经明确，各地也开展了不同程度的尝试和探索。但接下来的关键是要进一步完善法律法规，规范政府行为，建立“诚信”政府形象，降低招商成本。据笔者了解，由于公用基础设施投资周期长，有的地方由出现过“投资前花好稻好，投资后关门打狗”的事例，投资者特别是国内的投资者非常看中政府行为的规范性、稳定性，对那些“高信用等级”的“守信”政府推出的项目即使竞争激烈、条件苛刻也同样趋之若鹜。这是地方政府招商中应该着力解决的问题。