谈常州城北污水处理厂TOT项目的政府方经验

张燎

一、常州城北污水处理厂选择TOT公开招商模式的背景

　　2004年初，常州市政府在前一年城市燃气合资项目取得成功的基础上，为推进供排水等市政公用事业改革，提高公用事业的服务水平，多渠道筹集社会资本用于市政公用基础设施的建设与运营，根据国家及江苏省有关政策要求，决定实施常州城北污水处理厂经营权转让项目。常州市建设局是该项目运作的牵头责任部门。
　　常州城北污水处理厂是常州市现有规模最大的二级城市污水处理厂，分三期建成，设计处理能力达15万立方米/日，采用A²O工艺，主要接纳常州市区中、北部的生活污水和部分以印染废水为主的工业废水，服务面积约50平方公里，服务人口约60万。一期工程获“中国市政工程金杯奖”，投产运营后曾获得“全国城市污水处理厂运行管理示范项目”称号，2004年被评为“全国十佳城市污水处理厂”。
　　如国内很多其他同类项目一样，常州市最开始也因为种种原因在与国内某大型电力集团下属的环保投资公司进行协议转让的接触和谈判。但重要的是，常州市建设局一开始就意识到即便是采用协议方式，政府方也需要借助外部咨询顾问的专业知识和经验来帮助他们成功引入战略投资者。在这一指导思想下，建设局经过比选确定济邦咨询公司担任项目的招商方顾问。
　　2004年3月建设部126号令（《市政公用事业特许经营管理办法》）颁布之后，已经进入尽职调查阶段的城北TOT项目发生了变化。126号令第二条明确规定政府主管部门须“通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者”。常州城北项目协议转让的谈判进程一度悬置。
　　在综合分析利弊和招商顾问的建议下，常州市建设局果断决定执行建设部的最新规定，终止协议谈判的项目运作方式，报请市政府批准重新采用公开招商的方式转让城北项目特许经营权。2004年6月26日，常州市政府做出同意批复。

二、竞标方式的争拗—选择高溢价还是选择优秀运营管理

　　公用事业特许经营TOT项目中，常见的竞标方式有两种：即固定经营权转让价，竞投污水处理服务初始单价和固定污水处理服务初始单价，竞投经营权转让价。
　　在公开竞争的环境下，两种竞标方式的区别不仅仅体现在投资人竞价标的的差异，其实更重要是它们分别暗含了两种价值取向。第一种方式，竞投初始服务单价，如果转让价设定合理，有鼓励投资者通过各种方案优化、提高管理水平来降低污水处理成本之意，使政府和公众能花更少的钱来享受高质量的污水处理服务。而第二种方式，竞投经营权转让价，则具鼓励投资者以高报价来获取项目经营权之效，而资本的逐利性决定了投资人在未来必然通过污水处理费来收回高报价及利润，即高报价和资本得利最终还是由公众用更高的付费水平买单。有关水务TOT项目高溢价的争论在去年底频频显诸业内媒体。
　　近期国内完成的水务TOT项目中，两种竞价方式都有采用。在部分城市处在事先确定较高处理单价，而获得投资人高溢价的欣喜之中时（这个溢价只是相对项目的投资成本而已，是建立在日后较高处理服务费支付的基础上，并非真正意义的投资增值溢价，但普通公众通常并不理解），常州项目的政府方却非常冷静。市建设局和招商顾问一致认为，城北TOT项目的基本目标是促进市政公用行业管理机制的转换，改善设施运营管理水平，引进社会资金应该是第二层次的目标，因此确定常州城北项目选用第一种竞价方式，真正让老百姓成为公用事业市场化后最大的受益者。
　　此外，为鼓励投资者通过方案优化、提高管理水平来降低处理成本的目的，中介顾问在招商方案中还设计了一系列其他保障目标达成的手段。譬如，投资建议书采用综合评审原则，即总评分中不但重视投资者的商务报价（60%），也综合考虑投资者在技术方案、财务方案、法律人事方案等其他方面的规划、说明与承诺，并通过在招商文件中事先规定综合评审原则和各方案的得分占比，及后续评审工作始终坚持公正、公平的精神，充分体现招商方的意图，引导投资人并不一味追求商务报价最具竞争性（服务单价低或转让价高）。该项目的最后中选者——深圳市水务（集团）有限公司即是在商务报价排名第三、综合评审排名第二的情况下，在最后谈判阶段以其综合实力和诚信赢得了政府方的青睐。

三、如何理解工程招标与投资者招商的差异及其对运作模式的影响

　　目前，各地在特许经营项目的市场化运作过程中，多数根据126号文中关于“招标”的提法，且基本延用工程招投标方法体系来遴选特许经营项目投资者。但在实践中由于缺乏对项目个体之间差异性的识别（体现为“一个本本—招标文件—包打天下”）及对运作过程复杂性的认识（一味强调操作速度快），简单照搬工程招标的程序和合同文本，忽视招商方案和项目结构设计，往往造成招标失败或难以谈判等局面。
　　毫无疑问，TOT项目投资人不同于工程项目施工方或供应商，遴选投资人的方法当然也不应该只有公开招标一种形式。事实上，2003年3月深圳颁布的《深圳市公用事业特许经营办法》和2005年提交深圳市人大审读的《深圳市公用事业特许经营条例》中都提出了招标与招募两种方法，就不失为一种更为准确的理解和有效解决办法。我们认为，选择公用事业TOT、BOT或其他特许经营项目的投资人的方法除了公开招标之外，至少还应该包括招募、竞争性谈判等方法。因此，我们建议用含义更广泛、更加符合特许经营项目特点的“公开招商”来概括那些使用竞争性程序选择特许项目的控股方、非控股投资者或经营管理者的方法。
　　简而言之，工程招标与投资者招商的差异主要体现在以下几个方面：
　　（1）适用对象不同
　　《招标投标法》第3条规定“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标”，表明该法所称“招标”是针对工程建设中的劳务、服务以及设备材料的提供者的竞争性选择程序（以下统称“工程招标”）；而在特许经营制度中，竞争性选择程序遴选的目标是项目投资者，其未来须承担项目的融资、投资、建设及/或运营管理。
　　（2）操作方法不同
　　工程招标的标书有一套基本成型的范式，合同格式多采用FIDIC族的格式合同文件，评审方法通常运用两阶段评标法，要求投标人对项目实施的技术和商务内容进行规划和报盘。
　　特许经营制度中的投资者招商则涉及技术、投融资、商务、法律等多方面交易条件和标准的设定，招商文件内容格式更具个性化，需要反映项目的不同特点；评审时一般采用综合评审方法，从技术、法律、人事、商务报价等方面全面评审打分，招商方再与综合排名靠前的投资者进行澄清谈判，最终确定中选投资者。
　　（3）运作时间和合同期限不同
　　工程招标运作时间通常为3个月以内，且达成的合同期限一般在3~4年之内即可执行完毕；而投资者招商的运作过程不少于半年，达成的特许协议往往长达20年以上。因此招商中有大量工作是考虑特许项目的运营、价格等长期风险如何在招商方和投资者之间合理、公平地分配以及监管、投融资等特殊问题。
　　因此，虽然投资者招商和工程招标都属于竞争性选择程序，但两者还是存在很大差异，简单照搬工程招标的模式（包括要求咨询机构必须具备工程招标甲级资质）选择特许经营者并不合适。事实上，公用事业特许经营项目的招商中介机构的工作更加类似于投行业务，即用私募方式为政府方选择控股投资人或战略合作伙伴。

四、TOT项目招商文件中如何落实政府监管机制

　　公用事业的公益属性和自然垄断特性决定了社会投资者应通过公开的准入竞争取得公用事业特许经营权，而且在经营过程中都必须受到持续监管。推行水业市场化之后，客观上需要政府迅速建立一套与之相应的监管体制，以保证特许经营者的服务质量符合特许经营协议的规定，公众利益不受特许经营者的垄断地位所威胁和损害。
　　在城北TOT项目上，招商顾问与政府方就如何在现有的监管体制和框架下具体落实政府的监管职责多次开会讨论和研究，从监管思路、监管主体、监管依据、监管内容和监管过程保障等方面来厘清监管机构与被监管者的关系，并在项目协议中予以落实明确。
　　首先，作为行业主管部门的常州市建设局监管思路是：监管是手段不是目的（如设立特派员制度、年度考核加分并给予适当奖励及提高在超过基本处理能力范围之外多处理污水时的价格补偿比例的激励机制）；过程监管和结果监管相结合，注重结果监管，以必要的资产监管和服务质量监管的过程来保证结果监管；依法进行监管，依合同进行监督，尽可能不干涉被监管主体的正常运营管理。
　　其次，明确监管主体的职责和监管依据，建立了行政监管和合同监督两分开的机制：建设、国资、环保、物价等行业主管部门依其行政职权进行行业监管，经营权转让人和排水管理机构依据项目协议进行合同监督。与此同时，公众可以通过举报等制度进行社会监督。
　　第三，在监管的内容上，除了公开招商本身就是市场准入的一种监管机制外，在服务协议中明确服务质量标准，通过日常监测、检查、定期评估、专项调查和举报等方式对服务质量进行监管。在经营权转让协议中通过对设备的维护、经营计划、定期报告等制度对资产运营状况进行监管。通过设定调价公式和物价部门价格审核和听证方式进行价格监管。
　　最后，在监管过程上，在现有监管体系下，政府方的监管职责和监管措施在项目协议的各条款中都予以了相应落实，从而在总体上构建一套思路清晰、力度适当的监管体制，给投资人对未来接受监管有一个明确的预期和把握，有利于城北污水处理厂日后的运营管理。

五、常州市城北模式的借鉴意义

　　我们体会，常州城北项目有如下几个关键成功要素值得关注和参考：
　　（1）公开招商、规范运作
　　常州城北项目是在建设部126号令颁布后按其规定公开招商的污水处理厂经营权转让（TOT）案例。试想，如果该项目仍按最初的协议转让方式操作，其竞争激烈程度和政府获得的交易条件很可能大打折扣，项目就不可能取得公开竞争方式下的成功。据悉，江苏省建设厅有意将常州城北项目的成功经验推广到全省市政公用行业市场化的工作中。
　　（2）政府方秉持公平合理原则，主动换位思考，保证权利义务基本平衡
　　令我们印象深刻的是，负责项目牵头运作的常州市建设局始终相信“显失公平的合同是不长久的合同”，能够主动换位思考，使项目招商文件及协议文本尽可能体现风险分担和权利义务平衡原则，技术细节强调可操作性、政府监管要求较为明确，得到了参与项目竞标的投资者的好评。
　　（3）招商方组织到位，团结协作
　　如前所述，政府方一开始就认识到聘请专业咨询机构服务的价值和意义，委聘济邦咨询作为招商顾问、通过济邦聘请金杜作为法律顾问，借助两家机构丰富的水业市场化咨询经验，为项目运作保驾护航。
　　同时，常州市建设局作为牵头部门会同市财政、体改、监察等部门组成项目招商领导小组，前后开会十数次，对项目招商的重大问题及时协调、决策并对招商工作实行全过程监督。
　　在编制项目协议文本时，市建设局指示排水管理处组建了5人的半脱产技术顾问小组，就文本中技术方面问题提供专业意见和建议。小组成员一丝不苟，始终保持务实、高效的工作作风，对落实科学监管机制发挥了重要作用。
　　（4）前期工作细致深入，确保后期操作顺利
　　公开招商阶段，城北项目从咨询机构进场到完成谈判、签署合同的全过程只耗时7个月，这与前期工作细致深入有很大关系。常州市政府为使谈判双方能够快速有效地达成一致，在招商顾问的协助下花了两个多月时间设计、修改招商方案，编制、完善招商文件（招商文件正式修改达五稿），正是由于有了细致的前期准备工作，很大程度上缩短了谈判周期，从而使双方在评审后经过短短一个月谈判就达成一致。
　　（5）综合服务最优者中标
　　常州城北项目最终并非商务报价最低价者中标。如前所述，中标者深圳市水务（集团）有限公司在商务报价环节排名第三位，但常州市政府看重未来投资者的运营管理水平和诚信，并非一味追求最低价，因此深水集团得以凭借其全面、详尽、可行的技术方案及规范的运营管理方案在综合排位中后来居上，并最终在谈判阶段最先与招商方达成一致，成为城北项目的投资者。