贵州农业灌溉用水管理模式的研究[1]

贵州农业灌溉用水管理模式的研究[1]

1　 研究背景和意义
1.1 研究背景
1.1.1 贵州农业水资源短缺状况
　　贵州地处长江、珠江两大流域的分水岭，在17.6万km²的土地上，山区和丘陵占92.5%，是全国唯一没有平原支撑的省份。贵州是地面水资源比较丰富的省份，水资源量居全国第9位，但人均水资源量已由上世纪80年代初的3532m³下降到2002年的2913m³，虽然比同期全国人均水资源占有量2200m³高，但只相当于同期世界人均水资源占有量7400m³的39.4%。（表1.1）。

表1.1　 贵州省人均水资源占有量变化情况[１]

年份 水资源总量 人口总量 人均水资源占有量 （亿m³） （万人） （m³） 1984 1035 2930 3532 2002 1117.57 3836 2913

　　贵州尽管多年平均降雨量为1191mm，水资源总量较全国平均水平高，但由于受季风气候影响，降雨量在年内分布极不均匀，70%的降雨集中在5～9月，水资源中大约有2/3左右以洪水的形式白白流掉。降雨在时空分布极不均匀，水旱自然灾害频繁交替发生。大部分地区属喀斯特地貌，土层薄瘠，保水性能极差，干旱缺水是农业和经济发展的主要制约因素。
　　贵州开发水资源始用于农田灌溉，历史悠久。但在建国前的漫长岁月中，由于封建制度的束缚，水利发展缓慢。建国50年来特别是改革开放以来，贵州水资源开发有了很大的发展。截至2003年底统计，已建成各类水利工程9万多处，有效灌溉面积671.5千hm²，除涝面积47千hm²；解决农村人饮1314.68万人，牲畜571.14万头。全省合计年供水量为87.16亿m³，水资源开发利用率为8.69%¹。然而与全国开发利用率20%相比，差距甚大，居末位行列。由于贵州河谷深切、地下水埋深，水资源开发难度大；耕地和农民居住地分散、贵州财政十分困难等经济和自然地理条件的限制，加之有利地理位置日益减少，增加了新建水利设施的边际成本；使贵州解决水资源短缺问题更加困难。
　　贵州的农业用水形势更为严峻。有效灌溉面积自1975年以来一直维持在550～660千hm²之间，年灌溉用水量维持在50.55亿m³的水平。由于缺水，全省耕地面积1848千hm²，有效灌溉面积只有660千hm²，仅占全省耕地面积的35%。人均灌溉面积不足0.3亩，仅为全国平均水平的40%，旱地和土变田基本无水灌溉，靠天吃饭的问题十分突出。水利基础设施差，旱灾发生频率高，面积广,农作物大幅度减产甚至绝收，农业生产水平低下，种植结构与产业结构单一，农村经济发展十分落后。贵州省不仅自然条件恶劣，还是一个少数民族众多的边远贫困省份，经济不发达，农村人口饮水困难遍布全省各县市，目前全省农村还有500万人饮水困难，是全国有名的“老、少、边、山、穷”地区和扶贫攻坚重点地区。
　　为满足新增人口农产品供应，农业用水需求趋增。另一方面，随着经济社会的发展，农业用水占总用水量的比重逐年下降，故农业供用水矛盾日益突出。1975年以来，贵州灌溉用水量和灌溉面积逐年上升，而改革开放以来，农业用水总量占全省年总用水量的比重却从90%左右下降到70%左右，基本维持在60～70亿m³（表1.2）。

表1.2　 贵州主要时期农业用水量的变化[２]　 [３]

年份 全省总用水量（亿m³） 农业用水量 （亿m³） 灌溉用水量 （亿m³） 占全省用水比例% 有效灌溉面积 千hm² 粮食总产 万t 农业 灌溉 1986 44.93 43.40 　 96.6 　 531.6 672.30 1990 53.95 50.22 　 93.1 　 550.3 721.00 1997 51.02 46.58 　 91.3 　 631.15 1025.9 1999 54.85 48.55 　 88.5 　 648.12 1125.2 2000 84.18 60.93 49.03 72.4 58.2 653.37 1161.3 2001 87.16 62.61 51.35 71.8 58.9 658.75 1034 2003 89.54 55.87 51.94 62.4 58.0 682.67 1104

　　根据贵州省委省政府《关于我省实施西部大开发战略的初步意见》和《贵州省国民经济和社会发展第十五个五年计划纲要》的社会经济发展目标（国民生产总值年均增长9%），并按有关部门预测，与2000年需水量比较，贵州全省2005年将缺水10～15亿m³，2010年缺水30～50亿m³，2030年缺水95～100亿m³。[４]
　　近年来随着经济的飞速发展，工业和城市生活用水急剧增加，同时工业发展还引起了水污染，使得越来越多的河流不适用于灌溉，这都加剧了农业水资源的短缺(表1.3)。

表1.3　 河川水质污染统计[５]

污染水类型 河段 （个） 河段长 （km） 污染河段占总河长 （%） 污染原因及污染物 Ⅱ 40 4647 68.9 有机物质、开采矿业等 Ⅲ 5 445 6.7 开挖煤、磷、锰、汞、锑等 Ⅳ 14 768 13.0 城市生活污染 Ⅴ 13 877 11.4 工业污染NO₂等

　　一方面贵州水资源供给不能满足日益增长的用水要求，另一方面水资源浪费严重。全省农业灌溉用水利用系数大多只有0.3～0.5，而很多国家已达到0.7～0.8；2002年全省万元工业增加值用水量为628m³，约是全国平均水平241m³的2.6倍；万元GDP用水量762m³，而全国平均水平为537m³；农田灌溉亩均用水量675m³，而全国平均水平为241m³；城市水资源供给和使用过程中跑冒滴漏现象十分严重，多数城镇用水器和自来水管网的损失率估计在20%以下。¹仅农业灌溉用水一项，全省每年有近20亿m³水没有得到利用而被浪费掉。
1.1.2　 贵州农业灌溉存在的问题
　　农业用水包括农业灌溉用水和林牧渔用水。贵州农业用水量约占总用水量的70%，其中灌溉用水又是农业用水的大户，灌溉用水约占农业用水的90%。所以这里主要讨论农业灌溉的问题。
　　贵州的灌溉事业和灌溉管理工作历史悠久，但在建国前的漫长岁月中，由于封建制度的束缚，水利发展缓慢。新中国成立以后，经过多年建设，贵州已建成一批大中小型水利工程共9万余处，灌溉渠道9.5万公里，有效灌溉面积671千hm²。这些工程在保障人民生活和促进经济社会发展中发挥了巨大的作用。据统计，从1949年到2003年，全省农田有效灌溉面积由137.3千hm²增加到682.7千hm²，其中旱涝保收田近545.5千hm²。1980年以后，农业总用水量基本没有增加，农田灌溉转入以巩固、改造、注重效益为主的发展阶段。进入20世纪90年代，随着社会经济的发展，农业缺水问题日益突出，以节水为重点的灌区续建配套和挖潜改造成为灌溉发展的显著特点，各种先进灌溉技术迅速推广。至2003年底，全省已有防渗渠道覆盖的灌溉面积204.17千hm²，管道输水覆盖的灌溉面积17.97千hm²，喷滴灌面积2.99千hm²，微灌面积6.61千hm²，其他节水灌溉面积48.13千hm²，节水灌溉工程面积共计约279.87千hm²，灌溉水利用率和生产效率逐步提高。[６]
　　尽管贵州灌溉事业取得了巨大成就，但从全省总的情况来看，灌溉发展滞后，建设标准偏低，农业抗灾能力较低等问题仍然十分突出，已成为我省经济社会可持续发展的重要制约因素。灌溉事业面临的困难与问题，主要表现在以下几个方面：
　　1.灌排设施标准低、配套不全、老化失修。现有灌排工程大都是20世纪50～60年代修建的，限于当时的经济和技术条件，建设标准低，灌溉技术落后，灌溉渠道的衬砌率只有20%～30%，渗漏十分严重，多数地方灌溉水利用系数只有0.40左右。田间灌溉多采用传统的地面灌溉方式，喷微灌、低压管道输水等先进灌溉技术的覆盖率不足10%。配套不全，建管用相互脱节，责权利不统一，加上“重建轻管”的思想长期得不到扭转，管理粗放，水费过低，工程维护、设备更新经费没有保证，致使工程老化失修。
　　2.资金投入不足，水价长期不到位。20世纪80年代以来，水利基本建设投入占全国基本建设投入比重逐年下降。在水利基本建设中灌溉工程的投入比重由“二五”时期的31%降到“九五”时期的13%。灌区改造、扩建、节水灌溉工程和发展新的灌溉设施的资金和劳务投入严重不足。此外，水价长期不到位，目前实际收取的水费仅占成本的1/3～1/2，水费征收率仅在30%左右，一般只能勉强维持灌区管理单位职工工资和日常办公费用，用于工程维修的资金严重不足，影响灌溉工程的有效长期运行。
　　3.体制不顺，制约了农村水利事业的健康、快速发展。长期以来小型水利工程产权不清，职责不明，影响了群众参与建设、管理和使用的积极性。大型灌排工程管理单位虽然采用了“事业性质，企业管理”的模式，但工程运行维护较差，工程老化失修，效益衰减，管理单位负债运转等状况依然存在。并且在灌溉制度上还没有解决吃“大锅水”问题，“大锅水”问题不仅引发水利设施投入、养护和运行上的一系列问题，而且导致水资源短缺与水资源浪费共存。[７]这充分说明了现行的灌排区管理体制和运行机制不适应市场经济发展的要求，必须结合工程续建配套和节水改造，推进运行管理体制的改革。
1.2　 问题的提出
　　水资源短缺已成为新世纪我国经济社会发展的资源“瓶颈”，也是制约我省农业发展的关键因素。解决水资源短缺问题可通过工程措施和管理措施，但目前由于我省财政困难，群众贫困，国家对水利工程的投资比例逐渐下降，所以在近期内大规模的对水资源进行开发，仅仅依工程和技术手段解决水资源短缺问题也是不太现实的。
　　农业是全社会用水大户，节水首先应从农业领域开始。贵州农业灌溉用水占总用水量的70%，农业在调整种植结构当中降低用水量，提高单方水的效益是非常重要的。建设节水农业，不仅仅是工程技术问题，更是用水制度和管理体制问题。目前我省水利设施主要属于国家和集体所有，由政府专业部门和农村集体经济组织负责管护和运行，这基本上是计划经济体制下管理模式的延续。由于产权制度和运行机制不健全，水利设施有人建无人管、年久失修、运行效率低等问题越来越突出，财政包袱越来越重。
　　在农业用水制度的改革探索中，虽然已出现一些小型水利设施拍卖等新形式，但由于不成体系、组织性差、不易管理，农民缺乏广泛参与的积极性，难以大范围推广。一些大中型水利设施，由于各级财政投入不足和水管单位效益差，维护和运行十分困难，有些工程设施已经到了瘫痪的边缘，迫切需要既能减轻国家负担、增加水管单位效益，又能实现节水目的、提高灌溉效益的农业用水管理新模式。近年来，水价改革的呼声日益高涨，然而农业水价改革和收费在实际工作中困难重重，其关键是没有建立起与之相适应的组织管理模式和经营机制，在灌溉制度上还没有解决吃“大锅水”问题。“大锅水”问题不仅引发水利设施投入、养护和运行上的一系列问题，而且导致水资源浪费严重，加重了水资源短缺危机。因此，要提高农灌用水效率，在逐步调整水价，推广先进的灌溉技术的同时，还必须加大体制改革的力度，加强用水管理工作。本文主要对农业灌溉用水管理模式进行研究，旨在缓解贵州水资源紧缺压力、提高农业灌溉用水效益和水资源可持续利用。[８]
　　用水户参与灌溉管理工作是近年来我国灌溉管理体制改革中涌现出的新事物，也是我国传统的民主灌溉管理体制在新的历史时期的新的表现形式。它的出现，有力的促进了灌区管理体制与运行机制的整体改革，为我们提供了“灌溉管理机构＋用水户协会＋用水组＋用水户”的全新灌溉管理模式。
1.3　 研究的意义
　　随着水资源短缺的日益严重，农业、工业、生活和生态环境用水之间的竞争加剧。贵州农业用水量是全省用水主体，这决定了贵州用水结构的调整，关键是在农业用水的大幅度下降。而灌溉用水又是农业用水的主体（约占农业用水的93%），农业灌溉用水效益的提高，直接决定了全省用水的效率。
　　传统上解决水资源短缺问题总是求助于工程和技术手段，而越来越多的研究和事实证表明，工程和技术的手段固然十分重要，但水资源管理不善也是导致水资源短缺问题的重要原因之一。在这一思潮的影响下，从20世纪80年代中后期开始，许多发展中国家和部分发达国家先后出现了将灌溉系统的权责从政府向农民协会和其私人组织转移和改革浪潮，其目的主要是为了减轻国家的财政负担，提高水资源的利用率和水利工程的运行效率。利用经济管理手段来管理有限的水资源成为近来我国政府部门、学术界、其他社会团体和个人十分关心的热点问题。
　　贵州的农业用水效益的提高，直接决定了农业用水和整个社会用水效率。目前，贵州农业用水管理体制还不够完善，灌区灌溉技术落后，加上灌溉设施老化失修、效益衰减，水浪费问题严重，灌溉水利用系数只有0.3～0.5，水资源一半以上被浪费，灌溉效率极其低下；水利工程或供水单位的行政管理体制使其对减少收入的节水极其冷淡，传统的灌区管理体制运行成本日益增加；同时随着城市化和工业的飞速发展，城市生活用水与工业用水的比例急剧增加，而农业用水的比例呈不断下降的趋势。虽然近年来农业节水灌溉技术和设施被越来越多地被采用，但是如果不加强农业灌溉用水的管理，则很难充分调动起农民节约用水的积极性，无法从根本上解决农业用水日益短缺的严峻现实。所以加强农业灌溉用水管理制度的研究，对促进我国水资源的可持续利用具有十分重要的意义。
　　1.缓解水资源紧缺的压力[９]
　　水资源已经成为当前制约国民经济发展的瓶颈之一，水资源现在面临洪涝灾害、干旱缺水和水环境恶化三大问题，作为用水大户的农业灌溉用水，其科学的管理不仅可以维护农业用水安全和粮食安全，而且可以为工业、城市生活和生态环境等用水节约一定量的水资源，从而可以缓解当前水资源紧缺的压力。
　　2.有利于维护粮食安全[１０]
　　水资源与粮食安全有着重要的联系。有专家对此做出预测：目前全国灌溉水利用系数平均为0.43，如果推行节水灌溉提高到0.55～0.60，在全国农业用水量不增加的情况下完全能够保证2030年人口达到16亿时的粮食需要。目前农业灌溉用水有效利用系数还很低，水紧缺与浪费并存，如果不进行节约用水，则很难保证粮食安全。所以加强其管理对保证粮食安全具有重要的意义。
　　3.有利于提高农业灌溉用水的经济效益，增加灌区农民收益
　　通过加强农业灌溉用水的管理，充分考虑灌溉供水的商品属性，实行按成本供水，可以提高农民的节水意识，节约出一定量的水资源，使灌区农民支付的水费有所减少；同时，如果能将节约下来的水资源再通过各种途径转让给工业或城市，用多收的部分对农业用水进行一定的补偿，则将大大提高农业灌溉用水的经济效益，增加灌区农民的收益。
　　4.有利于水资源的可持续利用和生态平衡[１１]
　　由于水资源的紧缺，当前许多地方为了保证用水，都以牺牲环境为代价,造成了一系列直接或间接的生态环境问题，如河流断流、地面沉降、河湖和河道严重污染等等。不仅已经开始给当代人带来危害，更重要的是影响到子孙后代的利益。因此，加强对水资源管理和节约用水工作、尤其是农业灌溉用水管理的研究工作，对促进水资源的可持续利用、促进经济、社会和生态环境的协调发展具有重要的意义。

2 贵州农业灌溉用水管理
　　解决水资源短缺、尤其是农业用水短缺问题己经迫在眉睫，传统上解决水资源短缺问题往往是求助工程和技术手段，修建水库、实施调水工程、采用各种节水措施等等，这些方法在工程性缺水阶段和工程性缺水地区是缓解水资源短缺的重要手段，但是如果不加强农业灌溉用水的管理，则很难充分调动起农民节约用水的积极性，无法从根本上解决农业用水短缺的严峻现实。
　　从20世纪70年代末期以来，灌溉系统普遍出现了老化失修、国家财政负担日益加重、水利投资明显不足的现象，水资源政策、制度和管理的重要性才逐渐被重视。
2.1 贵州现行农业灌溉工程管理体制
　　我国灌溉管理在行政上是由各级政府的水行政主管部门负责。水利部是中央一级的水行政主管部门，主要负责农业灌溉的行业指导以及宏观管理。地（州、市）水利局或县水利局负责大多数灌溉工程的管理，受益范围跨两个市以上几的大型灌溉工程直接由省水利厅管理。
　　目前，贵州的灌溉管理采用专业管理和群众管理相结合的管理形式。专业管理是指各级水行政主管部门组建的专门管理机构对灌溉骨干工程（一般是支渠及支渠以上工程）进行管理。群众管理是指由乡（镇）或村集体对斗渠以下田间工程以及小型灌溉工程进行管理。即由同级人民政府成立灌区专管机构，如灌区管理局等，负责支渠（含支渠）以上的工程管理和用水管理；支渠以下由受益户推选出来的支斗渠委员会或支斗渠长进行管理，支斗渠委员会或支斗渠长受灌区专管机构的领导业务指导；小型灌区基本采取农民集体管理，即由受益户直接推选管理委员会或专人进行管理（图2.1）。[１２]
2.2 传统的灌溉管理形式遇到的问题
　　贵州的农业灌溉用水管理实行专业管理与群众民主管理相结合的管理体制。
　　长期以来贵州农田水利工程建设以国家集体投资为主，农民只按规定出劳动积累工。而国家和集体的有限资金只能用于重点骨干工程建设，对于大量的田间配套工程，国家集体投资顾不上，而农民由于产权人主体问题没有解决，缺乏积极性，造成灌溉工程长期不配套，不能发挥效益。

　　随着社会的发展，特别是随着我国社会主义市场经济体制的确立，灌溉管理中新的问题、新的矛盾也应运而生。过去我们实行了多年的“专业管理与群众管理相结合”体制遇到了困难与挑战，专业管理被条块分割所削弱，群众管理被行政干预所制约，具体表现在以下几个方面。[１３]
　　1.由于计划经济体制主要实行的是产品经济，没有把水利工程供水作为商品特殊看待，灌区供水重社会效益，忽视经济利益，行政管理手段起主导作用。虽然吸收了少部分用水户参与灌溉管理工作，但灌溉管理的主要责任仍然由政府承担。这样，不仅使政府的财政负担愈来愈沉重，也造成了灌区产权关系不明、管理职责不清、管理粗放等弊病。
　　2.作为灌区专业管理的机构是事业单位，隶属政府水主管部门领导。一方面，在经营管理上处处受政府部门的制约，缺乏必要的自主权；另一方面，它又代行一部分政府职权，造成政事（企）职责不分。它和群管组织之间的关系变成了是一种上下级关系，并非平等的商品买卖关系。有些本应由政府部门承担的责任，却不适当地转移到了专管组织的身上。如有些灌区遭受了暂时的自然灾害，或其他特殊原因，造成部分用水户经济困难，本应由当地政府或民政部门提供救济或经济援助，而很多地方却天经地义地将这一责任转移到了灌区专管机构的身上，要求灌区专管机构减免水费或给予其他资助，影响了灌溉管理工作的正常运行。
　　3.作为灌区群众管理组织，实际上并不是真正从用水户中选举产生，而是由政府包办代替。绝大多数群管组织的负责人直接由村、乡长兼任，与其说是用水户代表，不如说是政府在灌区基层的代表。由于一般用水农户只是按照群管组织的要求出钱、出劳力，从事田间工程管理或引水浇地，不参与群管组织的任何其他活动。因此，对群管组织的工作从不过问，主人翁的意识没有得到应有的加强。
　　针对上述弊病，从20世纪80年代初期开始，各地对灌溉管理体制进行了一系列的改革。
2.3 采取的改革措施与存在的不足
　　1978年以来，随着经济体制改革逐步深入，在灌溉管理体制和机制改革方面，因地制宜地进行了多种形式的探索，特别是在加强民主管理、调动集体和农民参与灌溉管理的积极性、提高灌区管理水平和管理效率方面做了很多的尝试。主要有四种形式：[１４]
　　1.承包责任制。这是把土地承包责任制引入到水利行业的一种形式。在这种体制下，灌区管理的部分职能实行了责任承包，支渠以下和田间工程的灌溉管理承包给了一个小组或个人，小型灌溉工程的管理实行整体承包。
　　2.租赁制。把具有一定经营性的水利设施的经营管理权租赁给个人（一定的年限），这种形式多限于小型灌溉工程。
　　3.乡村生活供水设施采用股份合作制组建实体，按企业办法经营。
　　4.拍卖。将工程的使用权或所有权公开竞价出售，由多个参与者竞争，在其它条件相同的情况下，最终卖给出价最高的购买者，由购买者自主经营管理。
　　通过多年来的实践，以上几种改革方式在不同地区都取得了较好的效果。这几种形式的共同之处是引入了激励机制、竞争机制、补偿机制等市场经济活动的基本原则，而且在拥有者或参与者取得经营管理或使用权后，不仅在经济上享有受益权、在用水上享有一定的优先权以外，同时要承担相应的管理、维修、养护义务，并要遵守相应的约束机制，保证用水和收费的公开公平。
　　但现在来看，所有这些改革措施都还不够彻底，没有完全革除计划经济体制中的弊端。具体表现在以下几个方面。
1.水利工程供水的水价形成和水费收缴机制还没有完全确定。多数灌区还没有完全按供水成本向用水户收取水费，某些行政部门随意截留、挪用水费，灌区管理单位对水费没有完全的支配权；不少地方仍然采取“搭车”收费的方式，将其他行政事业性收费和水费捆在一块征收，并采取层层加码的方式，引起了用水户的强烈不满和反感，挫伤了用水户管好工程用好水的积极性。
　　2.灌区专管机构并没有完全摆脱行政部门的制约，而成为独立的服务实体。政事职责不分，产权关系不明的问题仍未得到彻底解决。绝大多数群管组织仍然是各级村、乡组织包办代替的产物，没有把广大用水户真正吸收到群管组织中来，发挥当家做主的作用，因而未能真正将民主参与灌溉管理工作落到实处。
　　3.灌区管理工作，还没有完全走上法制化的轨道。不少地方仍然由长官意志决定灌区的各项管理工作，以人治代替了法治。
　　正是在这种情况下，为了克服灌溉管理中所存在的上述弊端，我国灌区管理开始引入“参与式灌溉管理”的概念。把支渠或斗渠以下工程及管理权移交给受益农户，组建用水户协会。灌溉专业管理机构负责骨干工程的管理，资产所有权归政府。斗渠以下工程交给用水户协会管理，田间工程的资产所有权和经营管理权归用水户协会，用水户协会是具有法人地位的服务型社会实体。它与灌区管理单位是水的买卖关系，而不是上下级关系。
2.4　 用水户参与式灌溉管理的特点
　　与其它形式相比，用水户参与式灌溉管理的改革有如下优势：
⑴参与式灌溉管理保证了支渠以下渠道及附属建筑物的所有权与使用权归全体用水农户所有。用水户通过会员代表大会表达自己的意志，以表决的方式决定自己的事情，最大限度的体现和满足了农民的要求。而其他几种形式的管理及使用权则相对集中在个人或少数几个人的手中，不足以广泛反映广大用水户的心声。
　　⑵参与式灌溉管理与其他形式相比，更有利于渠系工程的维护、维修和改造。人多可以办大事，集体力量只要能够正常发挥，就可以连续不断地对工程予以投入。特别是当发生依靠个人力量难以抗拒的灾害时，其他形式必然会显得软弱无力，而依靠用水户协会，就会凝聚起较大的力量去战胜灾害。
　　⑶用水户协会是长期设立的具有法人地位的组织，其工作具有长期性、计划性、连续性，不会出现短期行为。承包、租赁以及少数人控制的工程，其供水和投入的计划性和连续性是十分薄弱的，不利于渠系工程长期保持良性运行状态。
　　⑷参与式灌溉管理与其他形式相比，更有利于协调和处理各种水事矛盾。用水户协会是法人组织，容易赢得地方各级政府机构和广大用水户的信赖，便于沟通与地方、水管理单位、广大农户的关系，内部运作有严密的章程和制度，一旦发生水事纠纷，便于调解和化解。相比之下，其他形式由个人或少数人掌握，信誉度相对较低，发生矛盾一旦调解不利，容易使矛盾激化，影响农村社会安定。
　　⑸参与式灌溉管理的核心是参与，参与的过程就是监督的过程，用水户协会不但接受政府、水管理机构的监督，而且接受农户的监督。而其他形式的监督力度显然要小于用水户协会的监督。
3 农业灌溉用水管理模式研究的基本理论
　　农业灌溉管理模式的改革必须有科学的理论指导。我们认为，改革的理论基础是产权理论和行为科学理论。
3.1　 产权理论在灌溉管理改革中的应用
3.1.1产权基本概念
　　产权理论以研究产权的界定和交易为中心，其发展经历了很长时间，到20世纪50年代，形成了两种理论体系完全迥异的新制度经济学派，其代表人物分别是加尔布雷思和科斯。产权理论主要观点是：⑴经济学的核心问题不是商品买卖，而是权利买卖；⑵资源配置的外部效应是权利和义务平衡，或者权利无法严格界定而产生的，市场运行的失败是由产权界定不明所导致的；⑶产权制度是经济运行的根本基础，有什么样的产权制度，就会有什么样的组织、什么样的技术、什么样的效率；⑷私有产权更有利于合作和组织，私有产权制度会产生合作效率极高的组织，明确界定私人产权是为有效地寻找最优体制奠定制度基础； ⑸在私有产权可以自由交易的制度下，中央计划也是可行的，只要计划是有效的，就可以使自由交易双方得利。
　　自产权理论诞生以来，就向经济各个领域逐渐扩散，应用极其广泛。
　　综合国内外有关方面研究成果，结合资源资产的实际，我们认为产权是以所有权为基础，包括所有、使用、处分并获取相应收益的权利，它具有以下三层含义：⑴资产的所有权，包括所有者依法对自己的财产享有占有、使用、收益、处分的权利；⑵法人财产权，是指法人企业对资产所有者授予其经营的资产享有占有、使用、收益与处分的权利；⑶股权和债权，即在实行法人制度后，由于企业拥有对资产的法人所有权，致使原始产权转变为股权或债权，或称终权所有权。
3.1.2　 产权制度基本功能
　　产权所具有的各种属性，在现实的经济生活实践中，需要一定的制度保障才能实现。在复杂的社会关系中，经济人所追求的目标是趋同的，即效益的最大化。经济人为了各自实现自己效益的最大化，必然同其他经济人发生不同的关系，既依赖于其他的经济人，同时不可避免地与一些经济人产生摩擦甚至尖锐的社会冲突，为了社会的健康发展，采取必要的措施，加强合作，解决冲突是经济人生存发展的双赢必然抉择。这些措施的集合就是制度。
　　制度不是孤立的，而是一个体系，它是人们价值判断的反映，并且随着社会的发展不断地发生变化，其基本作用是鼓励或者约束人们的各种行为。
　　产权制度就是以产权为中心，用来约束、鼓励、规范人们产权行为的系列制度。产权制度是人类社会发展到一定历史阶段的必然产物，是协调社会生产力、生产关系相互关系的结果。
　　产权制度不仅影响国民经济的发展，而且也影响人们的各种经济行为，其功能多种多样，基本的功能主要表现在：
　 ⑴激励功能
　　 激励就是使经济行为主体在经济活动中具有内在的推动力或使行为者努力从事经济活动。产权制度之所以具有经济激励功能，是因为它能够为产权所有者提供一定程度的合理收益预期，因而激励人们的经济行为发生。产权属性的核心就是收益性，经济人追求的最大目标就是利润。产权制度界定了资产所有者自由活动的空间，使所有者获得了法律赋予的内涵明确的财产支配权利和收益权利。
　　 ⑵制约功能
　　 产权制度的制约功能与激励功能相对，规定了产权主体不能作为的空间范围，超过这个空间，产权主体就违规，将会受到不同程度地惩罚。产权制度的制约功能从某种程度上来说也是一种“成本制约”，产权制度通过人为设定一定的交易成本来约束行为者的行为，过高的交易成本限制了经济人即产权人的经济行为。此外，产权制度制约功能也源于产权所具有的“排他性”属性，当行使产权在侵犯他人的产权时，必然遭到受害人的强烈反击以保卫自己的产权不受侵犯，这就限定了产权的使用范围，导致产权制度的约束功能的实现。
　　 ⑶高效率配置稀缺资源功能
　　 产权经济学家认为，“在本质上，经济学是对稀缺资源产权的研究，一个社会的稀缺资源的配置就是对使用资源权利的安排。”产权制度重新确定了产权所有者对资源的行为权利关系，从而决定了资源在各行为主体之间的分布状态。产权制度影响资源配置及其利用效率。合理的产权制度总是使资源的利用向高的收益方向流动，它通过产权的变更或者交易来实现。在一定的产权制度条件下，通过产权交换，给交换双方都带来了经济效益，最终引起社会总效益增加，使稀缺资源得到有效配置。
3.1.3　 产权理论的应用
　　 灌区现行管理体制的最大弊端是产权不清、责任不明，根源是“政事不分”。“国有”二字概括了现行管理体制的全部内容。“国有”这种体制使资产的具体所有者和对资产负责的主体模糊不清，使得中央、地方、农民，大家都有份，但到底资产归谁，不明确。这带来的问题是工程老化失修，经营管理不好，大家都有责任，又都不负责任。用水者只管用水，工程坏了找国家要钱修。水费改革，也是国家要改，不是地方政府和农民的自觉行为。由于水费是交给“国有灌区管理单位”，地方政府趁机搭车、截留与挪用。因此，灌区体制改革的关键，就是要找到一种恰当的组织形式，既对资产所有者负责，又有充分的、相对独立的经营管理的自主权。国家所有，不等于政府直接参与管理。在现行管理体制下，灌区管理局（处）是水利厅（局）的下属单位，负责人由上面指派，干部由上面安排，水费标准由政府定；不少灌区收上来的水费怎么花也要报上级批准，有的地方政府把水费当作可以随意支配的机动财力，拿来搞其他建设，甚至作为行政单位办公经费的来源；灌区管理局（处）没有经营管理自主权，发生经营管理不善的责任到底归谁自然就说不清。没有好的管理体制与运行机制，再好的工程也难充分持久地发挥作用。
　　 把灌区资产所有权与经营管理使用权分开，推行用水户参与管理。首先，应当明确界定灌区资产所有权，该归哪一级政府所有，就归哪一级政府所有，或者归几级政府共有。明确所有权的目的与企业不同，不是为了分红利，只是为了承担对政府资产的监督管理责任。其次，把灌区的具体经营管理权交给用水者、受益者，使用水者、受益者与管理单位成为利益的共同体，改善现在用水户只管用水，不关心管理，或被动参与管理的状况。用水户是灌区的受益者，灌区工程状况，经营状况好坏与他们的切身利益息息相关，他们对如何经营管理好灌区最关心、最有发言权。为了保证灌区有必要的运行维护经费，不出现工程老化失修，用水户自己协商研究，水费该收多少，就收多少。
　　 用水户是集体的概念，无论改革怎么搞，都必须保证大多数用水户享有公平合理得到灌溉排水服务的权利。把工程设施“拍卖”给个人经营，与“用水户参与”是有根本区别的两种改革思路。
　　 现阶段要做到把灌区斗渠以下工程交给用水户管理。斗渠以下的田间工程，本来就是农民自己投劳集资建的，政府补助的资金是给农民的，理应归农民所有。因此应明确，田间工程资产所有权和经营管理权，全部归用水者组成的用水户协会。用水户协会是具有法人地位的自主经营服务型实体，它与管理骨干工程的灌区单位是买卖关系，而不是上下级关系。政府投资兴建的支渠工程，资产所有权归政府，也可以通过一定手续，把主要部分资产委托给用水户协会与斗渠以下的田间工程一起经营管理。
　　 产权不清、责任不明，是水利工程管理中普遍存在的问题，也是当前水利工程固定资产难以发挥应有效益的主要原因之一。随着国家经济体制改革的深入，水管单位体制改革势在必行。
3.2　 行为科学理论在灌溉管理中的具体运用和发展
3.2.1　 行为科学理论
　　 兴起于20世纪30年代的行为科学理论的特点是：从社会学、心理学和人类学的角度出发，强调人的需要及人的相互关系对生产经营活动的影响。其核心是梅约的人际关系理论：⑴工人是“社会人”而不是“经济人”。工人并不仅仅追求物质利益，还追求人与人的友情、归属感、安全感和受人尊敬等。⑵企业存在“非正式组织”。任何组织中都必然存在非正式组织，它与正式组织相互依存，并且通过影响工人的工作态度来影响企业的生产效率和目标的实现。因此，管理人员必须重视非正式组织的存在。⑶生产效率主要取决于职工的态度及他和周围人的关系。新型的领导能力在于提高职工的满足程度。为了提高职工的满足程度，企业的管理者不仅要具有解决技术、经济问题的能力，为职工提供舒适的工作环境，而且要具有与职工建立良好的人际关系的能力。为此，就要改变传统的领导方式，使职工有机会参与管理，建立良好的人际关系。
　　 梅约的人际关系学说引起了管理学界的很大震动，此后，很多人投身于这方面的研究。许多管理学家、社会学家、心理学家从各种角度展开了对人的行为的研究，形成了一系列的理论，使行为科学成为现代管理理论的一个重要流派。
　　 所谓行为科学，是指利用许多学科的知识来研究人类行为的产生、发展和变化的规律，以预测、引导和控制人的行为，达到充分发挥人的作用、调动人的积极性的目的。这一学派的主要理论有：马斯洛的“需要层次理论”；赫茨伯格的“双因素理论”；弗洛姆的“期望理论”；麦格雷戈的“X-Y理论”；布莱克和穆顿的“管理方格理论”等等。
3.2.2　 参与式管理的由来
　　 20世纪三四十年代，产生于西方工业发达国家的行为科学理论提出了一个新的管理概念，即自下而上的参与式管理。就是把企业管理中的一部分责任和权利从上层管理机关或管理者手中转移到下层工作人员的身上，以吸引下层工作人员更多地参与企业的经营与管理活动。其目的是为了调动下层工作人员的积极性，加强他们的责任心和主动性，使全体职工与企业目标有更多的联系，从而使个人和集团的需要得到更大程度的满足，使劳动生产率得到更大程度的提高。[１５]　　　　　　　　　　　　
3.2.3　 用水户参与灌溉管理是参与式管理在灌溉上的延伸和发展
　　 自20世纪60年代以来，随着世界人口的急剧增长和科学技术的不断进步，广大发展中国家的农业开始摆脱传统的粗放经营方式，向着集约化经营的方向发展。水利在农业增产中的作用愈来愈显著，水利行业开始受到人们的重视。世界各国（主要是广大发展中国家）相继修建了一大批水利工程。这些水利工程对于抗御水旱灾害，促进各国粮食增产和经济发展起到了极大的推动作用，也给广大用水户带来了很大的直接经济利益。但在推行用水户参与灌溉管理之前，这些水利工程不仅基本上都是由政府投资修建，而且一直由政府出资（通过成立专管机构）进行管理。这样，不仅使政府的财政负担愈来愈沉重，每修建一项水利工程就背上了一个新的财政包袱，同时也不利于调动广大用水户（主要是灌溉用水户）管好工程用好水的积极性。从而造成了水资源的严重浪费，影响了水利工程效益的充分发挥。
　　 与此同时，由于人口的急剧增涨和工业的迅速发展，水资源短缺、水环境污染、水利工程费用回收困难等一系列问题摆到了人们面前，促使很多管理学家或经济学家开始考虑如何加强对水利工程的管理，如何提高水利工程的综合经济效益（包括社会效益及环境效益）。由于水利工程的主要服务对象是农业，水利工程管理单位主要以灌区的形式存在，所以，如何加强对灌区的管理，就显得更为重要。
　　 如果在灌区推行参与式管理，则不仅仅限于灌区专管机构内部职工的参与，更重要的是要积极吸引用水户的参与，把灌溉管理的部分或全部责任和权利从专管机构或政府部门的手中转移到用水户身上。这就形成了用水户参与灌溉管理的概念。
　　 从自下而上的参与式管理到用水户参与灌溉管理这一发展过程，我们不难看出，所谓用水户参与灌溉管理，实际上是行为科学理论在灌溉管理中的具体运用和发展。它是一种科学的管理制度和管理方法，是历史发展的产物，是灌溉管理体制的一场变革。
　　 国外灌溉管理的实践和研究表明，成功水管理需要公众参与和支持，公众参与到有关水管理过程中将增加管理的透明度、提高管理的效率和效果。公众参与在很大程度上决定了灌溉制度是否能够更有效地运作。广泛的公众参与能够降低交易成本和管理成本，可以确保决策者能了解公众的意见,并通过各方的协作来协调多目标、多部门、多地区和多利益集团之间的关系，过去我们在水管理过程中，公众参与考虑不多，随着我国市场经济的逐步完善以及民主的发展，公众参与成为一种必然。
4　 国际农业灌溉用水管理的经验与借鉴
　　 目前，世界上许多国家都在积极推进用水户参与灌溉管理。早在19世纪末20世纪初，随着现代灌溉管理的逐步形成，为了保证灌溉工程在经济上可以持续发展，以美国为代表的西方国家开始建立一种由农民拥有并且运行的灌区模式。从20世纪80年代中期开始，世界上许多国家将灌溉系统的部分或全部管理权移交给农民组织。传统意识认为，只有国家才有能力管理好大型现代化灌溉工程。因为项目本身投资大、技术复杂，以及需要制定相关法规对水资源的分配和水费征收进行管理，大多数发展中国家大型灌溉工程的运行、维护管理多为政府部门所控制。近10多年来，政府管理的灌溉工程由于资金不足，工程设施每况愈下，而用水户由于得不到及时、足额的灌溉供水，或根本不知道自己实际用了多少水，因而对工程的运行漠不关心。这些国家认识到成本回收不足、缺乏维护、基础设施老化陈旧、灌区服务质量下降、灌溉面积减少、农业减产、农民不满以及农民不愿交水费等问题实际上已经构成了恶性循环。
　　 为此，世界各国纷纷采取措施，制定有关政策、法规，鼓励用水户更多地参与灌溉管理工作，以改进灌溉工程的管理体制与运行机制。其做法就是将部分或全部灌溉管理职能从国家机构转移到非政府组织或以农民为主的社团组织手中。最常见的灌溉管理转移形式是将灌溉管理职责从中央政府的灌溉机构转移到自立的地方性非盈利组织，此类组织一般由灌溉工程受益区用水户组成，或者用水户在该组织中占有重要的位置。这种管理权限的部分或全部下放旨在通过改进灌溉管理，使其与用水户的实际需求更紧密地联系，减轻政府的负担，提高生产率和改善灌溉效益。
4.1　 部分国家用水户参与管理的做法[１６] [１７]
4.1.1　 美国
　　 灌区在开工兴建时，由受益的用水户共同发起申请，财政部借钱，还款期限很优惠，一般40年100%还清，不存在政府补贴问题。所以建成后的水费成本里包括还债钱。未还清前，资产归属为政府所有，受益者自主经营。钱还清之后，资产全部交给受益者，即用水户，由他们组成的董事会或理事会自主管理。工程从建成之日起就按成本交费，它不是企业，是一种特殊的非营利性组织，法律给他们地位保证，任何人不能平调它的资产，任何人不能往里安排人。它与政府的水利局不是上下级关系，只有业务指导关系，完全是一种自治的、自主管理的制度。这是一种比较完善的管理制度，在这种制度下，灌区从一开始就有经营意识，因为它要还不了贷款就不建。在美国，农户是规模经营，一个农户几千亩地，多的上万亩地，农民有比较强的承受水费的能力，收入较高，工农之间、城乡之间收入差别不大，这是它的特殊条件。
4.1.2　 法国
　　 法国与美国不同，中、小农户多，一个农户2—3hm²土地，规模小，大型灌区建设的骨干设施在农户农场范围之外的归政府建、农场范围之内的归农户自己负责，政府投资这部分资产的产权归政府所有，政府派代表组成监事会对这部分资产进行监督。政府把建成的工程交给受益者、使用者，即用水户（包括当地工业部门、城市），由用水户选出代表组成机构自主管理，水费按成本计收。灌区的多种服务，如环境改善、防洪等由政府投入。农业灌溉由用水户自主管理，政府给予政策优惠，以工补农，用水机构作为一个整体独立核算。农业水费不一定100都能做得到按本成收费。例如，马赛附近有个大型灌区，农业供水占供水量的2/3，但农业水费收人仅占水费总收人的1/3，相反，城镇、工业供水量占1/3，收入却占2/3，体现出以工补农的优惠政策，统一核算，给予扶持。
4.1.3　 日本
　　 日本与我国相似，农户经营规模小，一个农户十几亩、二三十亩土地，所以它的农业比较效益低。农村劳动力大量流向城市，转向二、三产业，农村很少是纯农业种植户，大多数是兼营，即有点土地，又兼营商业、服务业等其他行业，但农民种地机械化程度很高。日本大型灌区一般由农户联合起来共同倡议，中央、省、市征求大家意见，2/3以上农户同意修建的情况下，立项、批准，农民不需投入资金，工程建设经费由各级政府共同负担。建成后，由受益者代表选举组建管理机构，招聘管理人员，政府有关部门代表组成监事会进行管理监督，管理与欧美相似。水费在法律上规定由农民自己负担，但事实上农民负担很少，大部分由地方政府承担了，这一点和欧美不同。
　　 与日本相似的是台湾地区，灌区工程由政府投资兴建，运行、维护，更新、改造也由政府承担，水费按法律规定应由农民负担。1992年后，由于台湾地区农业萎缩，政府为保护农业，水费改为由政府替农民交，农民只管用水。现在人们认识到这不是个好办法，造成农民没有责任心，对工程不爱护、不关心节约用水。
4.1.4 墨西哥
　　 墨西哥有610万hm²的灌溉面积，其中330万hm²位于81个大型灌区之内。1990年，政府认识到既没有能力也没有资金对灌区进行管理，于是在试点的基础上，通过建立大型的农民管理的用水户协会，将灌区移交给了农民。迄今为止约300万hm²时灌溉面积的大约58个灌区已被移交给农民用水户协会。结果证明，大部分农民用水协会能够对其灌区进行高效的运行和维护。对渠道的维护修理和运行，可以严格按专业水平和按计划进行，资金也能及时足额到位，同时还能引进高效的现代管理技术。用水户协会成员经过良好培训并有着很高的积极性。灌溉系统运行得到资改善，供水更符合农民的需求，同时排水系统也运行良好。墨西哥目前所遇到的主要问题是，怎样理清用水户协会的合法水权，以及需要进一步开发水市场，以便使珍贵的水资源得到更高效的利用。
4.1.5　 土耳其　　
　　 20世纪90年代初期，土耳其政府管理的大型灌区系统面临着严重的问题，如因缺乏资金导致的运行和维护不当，灌溉设施和服务情况恶化。为解决这些问题，1993年政府开始了将灌溉管理移交给用水户的计划。截止至1997年，约130万hm²已经移交完毕，其中大部分是移交给农民用水户协会。这一行动产生了良好的效益，增加了运行和维护的资金，灌溉用水分配更为合理，灌溉设施维护得到改进，渠道运行和维护成本回收接近100%（移交前回收率仅为20%），与灌溉有关的矛盾和冲突减少了98%，粮食产量大大增加，政府在灌溉运行和维护方面的费用减少了64%。
4.1.6　 印度　　
　　 大部分国家在实施参与式灌溉管理计划时都是采用逐步进行的方法，以相对较慢的步伐实施改革，比如说先试点，再在选定的区域内改进灌溉管理机制等。而印度的ANDHRA PRADESH省则采取了“一步到位”的做法。1998年，在取得了政府的支持后，这个省的480万hm²灌区一次性全部建成农民用水户协会，10292个农民会员管理着灌区。渠道尾端区域的供水情况已得到改善，灌溉面积扩大，灌溉得以及时进行。
　　 当前，有40多个发展中国家正在进行将灌溉管理权移交给农民的改革，而对大多数发达国家而言，灌溉系统的管理早就是农民用水户自己的责任了。
　　 综上所述，用水户参与灌溉管理的形成、发展和它在国内国际的实践，既有历史的渊源，又有理论的依据，符合当今社会的发展特点，是一种在贵州农田水利灌溉事业改革中可以借鉴和推广的灌溉管理模式。
4.2　 结论与讨论[１８] [１９]
　　 1.农民参与管理是灌区改革的必然趋势
　　 用水户参与管理和建立用水者组织是当今灌区管理改革的必然趋势。它不仅可以改善灌溉系统的运行管理现状，如工程失修和功能衰退、输水和配水损失大、配水不公平、田间用水秩序混乱、水量浪费严重、生态环境恶化以及影响农业产量等，而且可以充分激发受益农民的积极性，促进农民自觉爱护灌溉渠道和建筑物，积极参与维修养护，减少用水争端，改善用水秩序，提高水费的征收率等，从而可以大大减少政府的财政负担。因此，各国政府都在采取相应的措施，提倡用水户参与管理，建立各种形式的用水组织。
　　 2.用水户如何参与管理
　　 用水户参与灌溉管理涉及到灌溉系统管理体制的改革，首要问题是要明确农民用水户的参与程度。各国的普遍经验是，由政府的专业管理机构负责管理包括渠首工程、主要骨干渠道及渠系建筑物，把二、三级渠道（即配水渠道或分支渠、斗渠）和田间渠道全部转交给用水户协会管理。用水户协会则以代表大会代表或理事会理事身份参与整个灌区主要业务问题的讨论。一般情况，田间灌排渠道都是由农民参与修建或政府给予补助，灌区内的低级配水渠道和田间渠道基本上是由受益农民无偿投劳兴建，或是只付给一些低微报酬，所以可以将所有权无偿转让给用水者协会，作为国家对农村发展的进一步支持。
　　 3.用水户参与管理的模式及水费的分配使用
　　 用水户参与管理的模式很多，最普遍是成立用水户协会, 并认为它应该是一个具有法人地位的经济实体，有自己的独立帐号。用水者协会是一个非盈利组织，因为灌溉属于公益性工程，主要为农业生产服务，为增加农民收入服务。用水户协会向用水户收取的水费应该包括两个部分：一部分是上交给供水机构（渠系管理局、站、或供水公司），用作供水机构的必要开支，主要用于对渠首工程、骨干渠道和建筑物的维修养护以及保证其正常运行；另一部分应归用水者协会用于日常开支，主要是对其所辖的渠道和工程进行维修、养护和运行。
　　 4.保证成功转让所必需进行的工作
　　 各国政府管理部门把灌溉经营权转让给农民用水者协会以前，一般都要求做好以下工作：
　　 ⑴要宣传管理体制改革的意义，教育和动员农民积极参与管理。对灌区专业管理机构有关行政部门也要宣传参与式管理的实质意义，要让用水户真正成为灌区的主人。同时要进一步明晰工程设施的所有权和经营权，分清专业管理机构与用水者协会各自的义务和责任。
　　 ⑵作为政府管理部门，还要将转让的渠道和建筑物等维修完整，不能将严重破坏的工程交给用水者协会。
　　 ⑶调整、划定用水者协会管辖的范围。用水户协会的管辖范围，一般有两种类型。一种是按渠系布局划分，成立用水户协会，则有利于用水管理。另一类是按行政区划组建用水户协会，则便于组织领导。两者各有其优缺点，各地可因地制宜选用。
　　 ⑷协助组建农民用水户协会，选举好协会的领导。许多国外代表十分重视民主选举，要求农民志愿选举出自己的领导。用水户协会是农民的组织，具有一定的独立性，应不受行政部门的干扰。但从中国的实际情况出发，二、三级渠道和田间渠道的配水，过去有乡镇行政人员参与的传统，如果完个撇开地方领导参与，可能会带来一些困难，如收取水费和动员农民整修灌排渠道等。因此，吸收个别地方乡、镇、村领导参加用水户协会也有一定好处。
　　 另一个问题是如何开展用水户参与管理工作。大部分国家是先试点后大面积推广，用试点经验来指导推广。我们认为，对一项新生事物首先进行试点，取得经验后一再在大面积上逐步推广，这是合乎客观事物的发展规律的。从总体上讲，中国目前是处于试点阶段，但中国的态度是积极的，注重实效，不搞形式主义，不片面追求协会的数量。
　　 根据国际经验，农业用水制度和管理模式的改革方向是“用水户参与灌溉管理”和“灌溉管理权限的移交（从政府移交给用水者）”。用水户参与式灌溉管理是在借鉴国际经验的基础上，结合国情和农业特点，在改革实践中形成的一种新的农业灌溉管理模式。用水户参与式灌溉管理是按水文经济区域组建、自主管理、面向实现经济自立目标的供水与用水经营管理体系，由供水机构和农民用水者协会构成。供水机构作为供水方负责管理水源工程、骨干输水渠道和供水，农民用水者协会作为用水方负责支（斗）渠以下工程的管护与农田灌溉，两者通过合同关系开展供水与用水业务。与传统灌区管理模式相比，它的特点是：按市场机制进行商品水交易；农民用水户参与灌区的管理；供水公司和农民用水户协会都具有法人地位；面向实现经济自立目标；运作规范等。⁸

^{贵州农业灌溉用水管理模式的研究[2]}