亚特兰大水务私有化案例分析

亚特兰大水务私有化案例分析

许阳
杭州市自来水总公司

　　摘要：供水行业是公用事业，政府对行业的发展负有不可推卸的责任。1998年11月亚特兰大市政府决定对供水进行私有化改造，并与某跨国大型水务公司签订了20年公私合营合同（public-private partnership）,然而仅过了4年，2003年1月亚特兰大市政府和水务公司经协商解除了合同，亚特兰大市政府重新组建水务局接收管理供水系统。本文通过亚特兰大水务私有化案例的分析，对我国的水务改革提出了建议。
　　2003年，杭州市政府选派官员赴亚特兰大攻读公共管理硕士学位，本人有幸入选并对亚特兰大水务私有化案例进行了跟踪研究，鉴于国内水务改革的现状，将有关材料进行了整理，以供国内同行参考。

1、供水概况

　　亚特兰大市位于美国东部，是乔治亚州的首府，也是可口可乐、CNN等著名公司总部所在地。
　　公私合营以前，亚特兰大的供排水一直由市政府下属机构水务局管理运营。水源为地表水，1999年该市共有3个水厂，其中Chattahoochee水厂为24.5万吨/日,Hemphill水厂为51.5万吨/日,Fulton水厂为17万吨/日，总供水能力为93万吨/日。DN150以上管网长度为3840KM，水表148500只，消防栓21000只，服务面积为1687平方公里，服务人口超过150万人。水务局共有员工1450人。
　　1998年11月亚特兰大市政府决定对供水进行私有化改造，并与某跨国大型水务公司签订了20年公私合营合同（public-private partnership）,当时是美国最大的供水公私合营合同，然而仅过了4年，2003年1月亚特兰大市政府和水务公司经协商解除了合同，亚特兰大市政府重新组建水务局接收管理供水系统。

2、公私合营（public-private partnership）

　　由于管网和供水设施的老化以及城市规模的扩大，据估算1999年至2004年市政府必须投资8.5亿美元用于供排水系统的更新改造和扩容，同时水务局的年度运营、设备更新预算为1.15亿美元。由于市政府财务状况不佳和出于政治等方面的考虑，市政府决定不通过水价调整筹款，试图通过私有化降低运营费用来解决问题并委托专业咨询公司提出解决方案。但市政府仅给咨询公司3个月时间做方案，在短时间内咨询公司提交了报告并提出了4个方案，分别是：
　　1、 小重组方案：维持国营，对部分机构进行重组、改造并对非核心业务外包，类似国内的三产剥离。
　　2、 大重组方案：维持国营，对大部分水务机构进行大的重组压缩、大部分业务外包，类似国内的减员增效、机构精减。
　　3、 水厂和污水厂的运营全部外包，管网维持国营，其余业务进行重组。类似国内的厂网分离。
　　4、 国有民营、厂网一体整体招标私营。
　　咨询公司对每个方案进行了分析比较，包括费用、水价、建设资金投入、对用户和员工的影响等。结论是：在水价不调整的前提下，方案1不可行，方案2可削减年运营费用2500万美元，方案4可削减年运营费用3500万美元。方案3介于方案2和方案4之间。但咨询公司特别指出运营费用的削减和风险是成正比的，实际结果取决于政府各部门间的协调、政府合同管理的能力、监管的专业能力、中标商的实力。1997年10月方案提交后，市政府进行了研究，12月市长拍板选择了方案4，即对一个污水厂、所有水厂和整个供水管网的运营进行公开招标。并计划1998年中完成。市政府专门成立了6人的工作委员会负责推进改革。
　　1998年11月，市政府与某跨国大型水务公司签订了1999-2018年公私合营合同（public-private partnership），合同共289页，对各细节进行了明确。主要内容是水务公司负责供水系统的运营和维护，市政府拥有供水系统的产权并按合同按月支付费用，系统的更新费用由市政府支付。市政府成立了由政府官员、前水务局雇员、专家组成的监管小组进行协调监管。水务公司于1999年1月正式接管水务系统。接管后水务公司采用提前退休补偿的政策进行了裁员、对部分水厂老化的设备进行了更新从而降低了电耗、药耗，水质有所提高。
　　2001年底，市政府请咨询公司对运营情况进行了评估，主要结论是：
　　1、 总体上，公私合营后水质和服务有所提高、运营费用在合同控制范围内。
　　2、 水费回收率为94.16%, 达不到合同规定的98.5%，导致政府营业收入下降。咨询公司认为是管网爆管抢修、供水设备维修及时率下降导致部分客户投诉从而拖欠水费，而抢修不及时的原因是人员的裁减。水务公司认为主要是政府机构，如学校、监狱、房管局等政府机构因拨款不到位拖欠水费；维修的滞后是由于历年政府投入不足引起管网老化，爆管较多与维修人员的减少无关。
　　3、 水厂的出厂水质良好，但有一个水厂存在PH、浊度超标，水务公司认为是设施老化和投加点不合理形成，已上报计划要求更新改造，关键是市政府要加大投入。
　　4、 水务公司在管网维护、接水、消防栓修理等方面问题较多，引起市民不满。
　　5、 管网的老化、供水区域的扩大，要求增加抢修人员，将导致运营费用的增加。
　　由于私有化后运营费用的降低未达到预期的效果，水费收入的下降导致市政府各部门与水务公司的摩擦较多，市民投诉上升同时由于市民认为前任市长在水务改革操作中涉嫌腐败而下台，2002年新任市长Franklin与水务公司谈判后于2003年1月宣布中止合同，重新成立水务局接收供水系统并决定提高水价并向联邦政府申请资助。市政府和水务公司的联合新闻公报摘录如下：
　　“1999年1月水务公司与亚特兰大市签订了20年的运营、维护合同，Franklin市长和水务公司经慎重研究一致认为合同对双方和市民的利益均不是最好的选择，一致同意解除合同。Franklin市长坚信新组建的水务局将为市民提供高质量、可靠、价格合理的饮用水，并与水务公司进行顺利交接。水务公司将支付市政府600万美元，市政府将支付水务公司100万美元，双方放弃所有的法律追诉权。”
　　至此，美国最大的水务私营项目以收归国有收场。

3、经验教训

　　1） 失败的原因分析
　　亚特兰大供水系统长年失修，欠账过多。亚特兰大供水系统始建于1875年，管网老化严重，政府受财力限制，多年来投入不足，积重难返。我个人认为失败的主要原因是市政府试图通过私有化削减运行费用来贴补建设费用，而运行费用并不是一私有化就一定有大的降低。并且运行费用中，可变成本所占比例很小。以杭州自来水总公司为例，供水总成本中动力和原材料占20%左右，人工和管理费用仅占10%左右，而固定成本即资产折旧、维修费用要占60 %以上。其中管网和水厂扩建形成的成本占大多数。因此节约的可变成本并不能解决投资不足，同时民营公司要赚取利润，往往节约的成本化为公司的利润，市民得不到好处。同时由于设施老化又造成运营维修费用的增加，形成恶性循环，使水务公司和市政府间矛盾不断。方向的错误是失败的主要原因。要解决建设投入只有二条路，政府以税收投入维持公共利益或涨水价由市民最终承担。杯水车薪不能解决问题。
　　其次，前任市长出于政治上的考虑，急于私有化，仓促上马也是原因之一。从程序上分析，操作合法，经过了专业咨询、政府决策、招标、后期评估等。但前期咨询仅安排了3个月时间，导致最后的结果和咨询报告有较大的出入。咨询报告的误导形成决策错误是原因之二。希望由私人公司来承担政府的包袱，只是一厢情愿的幻想。
　　2) 对我国水务改革的建议
　　供水企业是特殊的服务行业，供水设施是城市重要的基础设施，是城市经济和社会发展的重要载体，直接关系到社会公众利益，关系到人民群众生活质量，关系到城市经济和社会的可持续发展，具有显著的基础性、先导性、公用性和自然垄断性。供水行业具有自然垄断性是由于社会的资源配置和降低社会成本的需要而形成的，这种垄断性具有其合理性。但同时水对所有消费者来说，都是必不可少却又不可选择的。因此，从维护社会公平、公正考虑，水的经营必须由政府控制，因为只有人民选举的政府最能代表广大人民的利益。
　　开放市场、打破垄断、吸引社会资金投资于水业建设运营、提高运营效率是城市水业市场化的重要方式之一。但是，不等于只有私有化才有效率。关键在于管理机制与激励机制。私营部门的介入绝不意味着政府可以彻底摆脱投资和监管责任。政府要从全社会的利益出发，实事求是的给予政策和资金的支持，特别是由于考虑社会稳定和降低企业负担，防止物价轮番上涨，现行水价体系不能满足供水企业全部投资回报的情况下，政府应对水行业大力扶持。政府要在资产股权结构上占控股地位，以便提供政策支持，使供水企业能提高服务质量，降低生产成本，形成良性循环。
　　在改革的操作上，程序到位，监管有力是重要一环。政府在决定私有化前，一定要组建自己掌控的、内行专业的队伍介入全过程，对咨询公司的报告要深入研究，客观评价。急功近利往往是失败的主因，亚特兰大水务私有化案例为我们提供了前车之鉴。

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许阳，杭州市自来水总公司副总经理兼总工程师，东南大学工学学士，香港理工大学品质管理硕士，美国Kennesaw州立大学MPA

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