城市污水处理厂建设项目融资模式的比较（BOT、BT）

城市污水处理厂建设项目融资模式的比较
　　(BOT、BT)

大连九源环保设备工程有限公司
李哲

前 言
　　当前我国的经济快速发展，但同时环境污染（尤其是水污染）问题也日趋严重。近年来国家对水环境的治理非常重视，而各地也把污水处理视为城市重要的基本功能之一，已建设或计划建设城市污水处理厂。
　　城市污水处理厂作为市政公用设施，根据国家法规的相关规定其产权必须由政府所有。但由于城市污水处理厂的建设资金数目庞大，由地方财政一次性拨款建设令政府负担困难。资金不足，成为城市污水处理所要解决的根本问题。为解决污水处理设施建设资金不足问题，政府和相关机构进行了一些探索，尝试将投资主体多元化。近年来，国务院相继颁布了一系列的行政法规，为市政公用基础设施建设拓宽了融资渠道，打破了政策瓶颈。
　　目前，不论是内资企业还是外资财团对国内的城市污水处理项目主要采用BT与BOT两种投资模式。这两种模式在污水处理厂建成后的运营、移交方式，在投资者的投资回收方式、回收期、回报率等方面有很大的区别。作为城市污水处理项目决策者的地方政府，应对此有深入、清醒的认识，不能只为追赶潮流，就草率的决定（不对投资者的资金技术实力认真审核，不考虑当地的实际情况和对于投资者要求的投资回报的负担能力），给污水厂的建设质量、日后运营及地方财政留下了巨大的隐患、风险和负担。
　　建设污水处理厂的根本目的是保护地方环境，付出合理的成本保证城市的健康可持续发展；而投资者的目的是追求最大的利润和投资回报。对于投资者来说，即使通过污水达标排放改善了地方环境，但如果得不到预期的回报，那也是失败的。对于地方政府来说，投资者在获得丰厚利润的同时无疑加重了地方企业、居民的经济负担（也就是说环保成本被人为的增加）。在该项目的运做中，合作双方为了实现各自的目的都要承担一定的风险，只有最大限度降低各自的风险，才有可能达到真正意义上的互利双赢。本文将对这两种投资模式从政府的角度，做一定的比较。

BOT模式

　　 BOT模式, Build－Operate－Transfer的英文缩写，即建设－运营－转让模式。指政府将通常由自身承担的重大项目的建设、经营和维修责任以契约方式交给投资者，投资者建成此项目后，在协议期内对该项目拥有经营权、收益权，以收回投资和获得合理利润，特许权期满后则将该项目无偿交还给当地政府。此种模式在拓宽投资渠道、解决建设资金方面的优势是显而易见的，这里不再累述。但同时，该模式在我国目前的政治、经济、法律现状下，也存在着相当大的风险和弊病。
1.投资者实力不足或目的不纯
　　 1.1投资者的规模、实力参差不齐（国内真正有资金、技术实力运做该项目BOT的企业很少），有些企业根本不具备相应的实力却对运行价格进行恶意竞争,利用政府对环保专业欠缺了解而拿到BOT项目，可以想象，这样的BOT项目即使污水厂建成，也是运行不下去的，崩溃只是时间问题。还有的项目是由多个中小投资者共同集资建设，很可能在建设投入、运营管理、利益分配等方面出现纠纷，从而造成项目停建和运行瘫痪。
　　1.2一些投资者把拿到污水处理BOT项目做为自己达到集资、贷款目的的一种手段。包括一些上市公司，套用环保概念在股票市场上圈钱。如果这些企业真正目的没有达到，那么其签定的那些BOT协议也就成了一页废纸。政府的尴尬是可想而知的。
2.项目前期工作（商务、技术谈判）时间较长、过程复杂、融资成本高
　　2.1某地区拟用BOT模式建设污水处理厂，当地政府与投资方在2003年即签定了合作意向书，但到目前该工程还没有正式运做。
　　2.2 BOT项目是由政府、投资方和其他相关部门和企业签署的一系列的协议、合约、合同保证实施的。由于涉及的方面较多而特许经营期（15—20年）较长，很难保证所有协议在这样长的时间内保障各自的利益。所以，该项目的前期工作相对烦琐、复杂的多。
　　2.3 显然，较长的时间和复杂的谈判决定了政府采用BOT模式建设污水处理厂需要付出较高的前期运做成本。
3.污水处理厂在运营中的风险
　　 3.1 BOT项目将污水厂的运营推向了市场，是市场化了的，政府终于甩掉了包袱，乐得撒手不管。污水处理厂的运营者（也就是投资者）只需应付（或搞定）环保部门的出水检测就可以了。甚至有的运营者，检测前处理，检测后不处理，白天处理，晚上开闸发水，减少处理成本从而获得更大的利益。等到政府发现后即使处罚，但对水环境的破坏已无法挽回，违背了建设污水厂的初衷。在处罚方式上，以目前我国的现行法律，对于这样的行为恐怕只能由环保部门对污水厂进行行政处罚。例如罚款，罚轻了，经营者根本不在乎；罚重了，只会得到一张白条。停业整顿或吊销执照，这对真正市场经济下的自负盈亏的企业是致命的，但对污水厂（还有发电厂、自来水厂）不行，因为相比经营者的损失，政府和地方环境受到的损害更大更严重。更换运营者？政府没这个权利，别忘了污水处理厂是人家出钱建设的，经营期内拥有绝对的所有权和使用权。可见，对于污水厂在经营中弄虚作假的行为，是很难避免（商人都是追求利益的）和较难杜绝（政府处罚力度有限）的。
　　3.2 污水厂运营期间，运营方与政府及其他相关部门（如市政管理处、环保部门的排污处等）在涉及双方利益时（如排污管网或入水水质是否正常等）可能出现的纠纷和扯皮现象。污水厂作为市政公用设施，其正常运营必须广泛的依靠政府（如排污费的收取），但由于投资方运营时间长，而污水厂和政府又不象其他市政设施（如自来水厂）那样是从属关系，难免在长时间的运营过程中，为了各自的利益产生纠纷和扯皮的现象。
　　3.3从古代到现代，从国内到国外，市政公用设施（从古代的城市设施到今天的电厂、水厂）不约而同的都是由统治者和政府管理经营，必然有他的道理。市政设施本身的不可停止、不可替代、不以赢利为根本目的而服务于大众的的特性，与追求利润、从事市场行为的企业有根本的不同。我们的政府不能仅仅为了快上项目而把污水处理厂简单的推向市场，给日后的管理埋下巨大的隐患。
4. 项目在移交时（也就是BOT中T—transfer）的风险
　　我国目前还没有一座采用BOT模式建设的污水处理厂移交，而且由于近几年才开始运做该项目，所以未来十年也不会有污水处理厂移交（除了合作失败，政府无奈接手，比如长春汇津污水厂）。污水厂在移交中的风险，存在的问题暂时还没有显现，但可以肯定移交的过程并不会顺利。
　　4.1政府在污水厂BOT合同的拟订中，关于移交环节没有任何经验或教训可以借鉴，这样协议中关于移交的规定难免会有缺漏；同时，污水处理厂在经过漫长的20年（15或25年）后，投资者内部和政府的主管领导肯定发生了巨大的变化，当初参与签定BOT协议的当事人不会参与该项目的移交。这样，在项目移交时政府和投资者很可能出现争议和纠纷。
　　4.2 政府在接收污水厂时可能会面对两种情况，一种是由于政府拖欠污水处理费（或者投资者认为政府有其他违反协议的行为），投资者拒绝移交。另一种情况，由于投资者在运营期的最后几年，从自身利益角度，已没有必要再做投入（设备的维护和大修）了，只要在政府手中再拿几年的处理费就可以了，移交时污水厂已经部分或全部丧失处理能力，投资者乐得将这个烂瘫子甩给政府。显然这两种情况都损害了政府的利益，但却很难避免。
　　4.3 随着科学技术的发展和对环境保护研究的重视，污水处理工艺在20年间一定会产生巨大的突破和发展，新工艺将拥有更佳处理效果和更低处理成本。20年前的处理工艺及设备还有没有使用的价值。举个例子，20年前的冰箱和今天的冰箱都能制冷，旧冰箱依然可以使用，但“古董”冰箱的日耗电是新冰箱的三倍多，两年下来多出的电费也能够买一台新冰箱了。同样，政府接收的污水处理厂即便还可运行，但相对（新工艺）很高的处理成本，还有运行的必要吗？建议政府将污水厂拆掉，在原厂址上再搞一个BOT吧。
　　4.4 提前移交的可能。投资者在运营相当长的一段时间后，投资已经收回，并取得了一定的回报，由于某些原因（设备陈旧需要投入大量资金维护或更新或其他突变情况），觉得不再运营更符合自身的利益，就很有可能提前移交（找各种理由提出移交或干脆耍赖停产）。政府此时不想接收也得接收（污水是不停的，是必须要处理的）。也就是说，在污水厂BOT模式中，当投资者收回投资并取得一定利益后，主动权就操纵在了投资者手中，一旦投资者甩手不干，政府只能无奈提前接收，令政府陷入被动和尴尬。
5.BOT中究竟是政府的算盘响还是投资者算盘精？政府是合理吸收资金还是为自己套上20年的负担呢？
　　5.1 世界上没有免费的午餐。表面上看，政府解决了建设资金不足，不用花一分钱（前期投入不算的话）即建成了污水处理厂，但在整个运营期间付给投资者的费用（除去处理成本），可以建若干个污水处理厂。依照资本市场的游戏规则，一个几千万甚至上亿的投资，经营期只有20年，那么不用是金融投资的操盘高手，只要略懂得投资核算的人都知道，即便是投资回报相对稳定（政府担保），但考虑相关因素（利率、通涨、不可预知风险等）后，该项目至少在10年以内就需将所有投资收回。污水处理厂项目也是一样，业内人都清楚处理的实际成本和利润是多大，无论协议如何签定，投资人要保证政府许诺的处理费和保底入水量在减去实际的处理成本后，其利润能在7、8年（最多10年）内将投资全部收回，这样投资者才会感兴趣。所谓“20年才收回投资并得到微利”的宣传，只能骗一骗外行人，圈里人是心知肚明的。换句话说，在运营期内，不到十年时间政府就已经将污水厂的建设资金一分不少的付出了，而随后的十几年当地政府、企业、居民每年将几百万打到了投资者的利润帐户上。这就容易解释，为什么这么多投资者在出现政府赖帐的问题后依然对该项目趋之若骛了。
　　5.2政府支付给投资者的污水处理费（其中含投资者的投资回报），归根结底是由当地的企业和居民承担的，当投资者获得可观回报的同时意味着企业和居民的负担加重，也就是说环保成本被人为的增加。在经济相对落后的地区，政府确定采用BOT模式建设污水处理厂时，根本没有考虑对投资者投资回报的偿还能力。这些地区向企业和居民收取的排污费很少（甚至不收），支付污水厂最基本的处理成本都很吃力，如果再加上投资者的运营利润和投资回报，那么污水厂运营的20年，政府就要勒紧腰带还钱了，结果无疑使本就困难重重的地方经济雪上加霜。
　　5.3 近几年，国内环保企业已经拥有了相当的技术力量和工程经验，污水处理的相关工艺和设备已不再神秘，对于国外的技术和设备依赖性大大降低，目前污水厂运营中的处理成本比两年前降低了20%以上，未来随着自有技术和处理设备、耗材（曝气头等）国产化的加强，可以断定，污水处理成本将进一步减少，投资者的利润自然也相应的增加，因为BOT协议里对于付给投资者的处理费是只升不降的（随电费涨价而按比例涨等），。可见技术的发展和处理成本的降低并没有给老百姓带来实惠。
　　5.4 最后，用两个反问句把政府运营污水厂中经济利益上的得失简单化。A如果污水厂的运营是有经济效益的（如沿海发达地区排污费收的较高、或处理后的中水回用卖给企业），那么政府为什么要把这个金娃娃（污水厂）送给别人呢？B如果污水厂的运营是赔钱的（如收取的排污费很低又没有中水回用），为了保证正常运行，政府要额外贴钱给污水厂，那么政府为什么要使本已不轻的地方财政负担重上加重呢？（如采用BOT，政府不仅在基础处理成本上贴钱，另一方面还要贴钱付给投资者运营收益和投资回报）。
　　 小结：BOT模式出现在上世纪九十年代初，被一些发达国家在基础设施建设方面所运用，目前仍属于新事物，还存在争议，美国、日本、欧洲等地区在该模式的操作细节上也有不同。尤其是在市政公用事业的运用中，所出现的问题使率先操作该项目的发达国家也在反思。
　　目前国内没有一个污水处理厂BOT项目的整体结束（从B—O—T），中途失败的例子却很多。而且有关BOT的法律还是空白，对于投资者违反协议的行为无法进一步追究责任。但是许多地方政府把BOT作为推进市政设施市场化的旗帜，其深层原因是迎合了某些领导在政绩和业绩方面的短期需求，把烦恼留给下届政府（这届政府不用掏钱却出了成绩，反正还钱是下届、下下届政府的事，到时能不能还得上、负担重不重是他们要头痛的问题），而从长远看吃亏的还是政府，是当地的企业和老百姓。在长春汇津的案例中，就是因为新一届政府对于污水厂带来的沉重财政负担和经营者得到的暴利终于无法承受（忍受），单方面撕毁了BOT协议，结果双方对簿公堂，两败俱伤。政府不仅在经济上损失极大，而且损害了自身的形象和信誉。总之，在确定污水处理厂建设的融资模式时，地方政府一定要从各个角度认真论证分析，认识到BOT模式到来的种种弊病，否则只能是“播下龙种收获跳蚤”（台湾媒体和居民对台湾最大的BOT项目环岛高铁的嘲笑和评价）。

BT模式

　　BT模式，即城市污水处理厂由地方政府立项，建设资金全部由投资人垫款建设，建成后即交由政府相关部门运营，投资人不占股份，不参与运营收益。建设资金由地方政府在5—6年内分期偿还。
　　此种模式与BOT模式比较，优势为：
　　1. 同样解决了政府在项目建设中的资金压力，政府无需投入资金即建成了城市污水处理厂。与BOT模式相比，还款期缩短，政府对投资者获得的投资回报很容易计算和控制，投资者的利润减少。
　　2. 项目前期工作，操作更加规范、成熟，风险降低、融资成本大大减少。政府运做污水厂BT项目与其他国有产权工程的前期工作基本相同，只不过是付款方式不同（工程竣工使用后才开始付款，并分几年偿还），政府操作起来得心应手。同时与BOT模式相比，由于投资者不参与污水厂的运营，减少了双方商务谈判的烦琐和随之而来的一系列条款与协议，自然时间和投入也大为减少。
　　3. 污水厂建成后，即交由政府运营，纳入市政整体水循环体系，规划、运营、管理、维护主体（当地政府）统一，收费合理，管理规范，将更好的保证污水厂正常的运行。污水处理厂作为市政公用设施，其根本作用是保障城市功能，保护当地环境，政府会以此作为污水厂的经营核心（BOT模式中，投资者是以赢利为核心），协调各部门、各企业与污水厂的关系，避免了可能出现的纠纷。
　　4. 卸掉（减轻）了政府的财政负担，并可从污水处理厂的运营中获得可观的收益。
　　4.1 在极少数经济落后地区，向企业和居民收取的排污费很低（甚至没有），如果由投资者运营（BOT），除去处理成本额外付给投资者的运营费用和投资回报将令政府不堪负重，而由政府运营，只需付出最基本的处理成本，政府的压力和负担显然大大的减轻。
　　4.2 在大部分地区，政府收取的排污费已能保证污水处理的成本，政府无需财政补贴，污水厂完全能够自给自足。例如，辽宁某城市，政府收取的排污费除去相关费用（管网维护等其他费用）后，实际用于污水厂0.6元/吨，而吨水处理的全部成本为0.35元左右，每处理一吨水，政府可以获利0.25元，如果污水厂的规模是5万吨/日，那么污水厂一年的收益将365万元（可以把这部分收益用于污水管网的维护和改造或其他环保设施）。
　　4.3 如果在污水处理的基础上能够使中水回用（中水的售价为0.9元），那么污水处理厂给政府带来的收益将更加巨大。
　　小结：国内已经有几十家采用BT模式建设的城市污水处理厂项目取得了成功，目前均运行稳定、经营正常。这与BOT模式雨点小、雷声大，建成的少、半途而废的多，负面新闻不断形成了鲜明的对比。

经济效益比较

　　1.污水厂处理规模5万吨/日；
　　2.单位污水处理总成本0.35元/吨；
　　3.政府向企业和居民收取的排污费除去相关费用（管网维护等其他费用）后，实际用于污水厂0.6元/吨；
　　4.污水处理厂满负荷运行；
　　5.污水厂的建设资金为4500万元；
　　6.本计算不考虑税费、通胀等货币因素；
　　BOT模式建设运行
　　◊ 每处理一吨污水政府付给污水处理厂0.8元计；
　　投资者年运营收益
　　(0.8元/吨 — 0.35元/吨) * 5万吨/日 * 365日/年 = 821.25万元/年
　　政府年财政补贴
　　(0.8元/吨 — 0.6元/吨) * 5万吨/日 * 365日/年 = 365万元/年
　　污水厂运营20年；
　　投资者累计收益 M
　　M = 821.25万元/年 * 20年 = 16，425万元
　　政府累计补贴 A
　　A = 365万元/年 * 20年 = 7300万元
　　分析：虽然政府没有投入资金在污水厂的建设，但污水厂运营后，在漫长的运营期内，政府每年背负了几百万元的财政负担，20年累计财政补贴将近亿元。但是投资者仅用6年左右的时间就将污水厂的建设资金全部收回，从而在整个运营期间获得了巨大（一亿多元）的收益。
　　BT 模式建设运行
　　◊ 政府运营污水处理厂年收益
　　(0. 6元/吨— 0.35元/吨) * 5万吨/日 * 365日/年 = 456.25万元/年
　　污水处理厂运营20年，政府累计收入
　　365万元/年 * 20年 = 9125万元
　　付给投资者建设费用5400万元（含投资回报），政府20年实收益 B
　　B = 9125万元 — 5400万元 = 3725万元
　　分析：政府收取的排污费可以保证污水处理成本，污水厂能够自给自足，
　　政府无需财政补贴。并且在偿还建设资金后，污水处理厂每年能为政府创造一定的经济效益。对于设计为中水回用的污水处理厂，经济效益将非常可观。
　　
　　分析：两种模式同样运营20年，BOT模式政府共支出7300万元财政补贴（还不含移交时的成本），BT模式政府共收入3725万元，一进一出就是上亿元，如包含中水销售，BT模式的经济效益更加突出。