水务特许经营项目准入竞争方式选择与区别应用

　　市政公用事业市场化走到今日，与近三年数量众多的水务特许经营项目的运作和实践，经验、教训的积累密不可分。可以说，城市水业在引入社会资本和市场竞争机制中遇到的种种问题及其解决方案，对公用事业改革具有特别重要的示范意义。
　　无论对政府方抑或特许经营者，在市场开放之初，首先面对的就是准入阶段的竞争。尽管行业主管部门对此问题在相关文件中做了某些规范，地方政府在运作水务项目时也非常重视遴选特许经营者的方法、程序，以确保公正、公平、公开，但由于观念不到位、认识简单化、缺乏实操经验等原因，往往矫枉过正，造成项目失败或留下很多后遗症。据我们了解，水务投资者对各地政府在准入竞争阶段采用的单一方式意见很大，但限于地位的不对等性，常常“敢恼不敢言”。
　　济邦公司曾经在2004年9月的《中国建设报》上撰文《刍议特许经营项目招标与招商》，对准入竞争的几种主要操作方式做了辨析，指出工程招标与特许经营项目招商虽具有某些程序上的相似性，却有更多的本质区别。近年来我们还在各种行业会议、论坛、研修班等场合多次介绍准入竞争方式问题。然而，我们遗憾地发现行业主管部门颁布的文件对此规定不尽合理，地方政府的特许经营项目运作绝大部分仍因循前例，我们认为有必要对准入竞争方式做进一步分析和阐述。

一、自然垄断属性与竞争前置的必要性

　　众所周知，包括水务在内的市政公用事业具有自然垄断属性，与其他一般竞争性行业不同，从经济性等角度考虑，在同一服务区域只能有一家服务商，而且一旦该服务商进入市场后，消费者/用户事实上很难再选择其他服务商。
　　因此，在一般竞争行业有效的事后竞争——即生产商或服务商生产出产品或提供服务后，通过在市场上竞争赢得消费者/用户——到市政公用事业就失效了；如果要引入市场竞争机制，必须改为事前竞争——即通过竞争获得进入市场服务的资格和机会。这就是水务特许经营项目准入竞争前置的根本原因。

二、准入竞争方式的内涵及相关政策规定

　　如前所述，水务特许经营项目的准入竞争是特许经营者获得进入某个区域性服务市场进行投资、运营服务的权利和资格的过程。准入竞争不是竞争别的什么东西，而是政府授予的特许经营权（当然包含与特许经营权相联系的经营收益权），而且往往是排他性的权利。
　　作为一种实现途径，准入竞争方式是政府用来遴选合格的、有实力的特许经营者的程序性手段，应尽可能符合公开、公平的程序特征，避免其他非市场竞争方式可能存在的暗箱操作、滋生腐败等问题，最终损及公众利益。
　　然而，行业主管部门对准入竞争方式的规定并不清晰，部分表述不明确容易造成误导。
　　建设部《市政公用事业特许经营管理办法》第二条规定“办法所称市政公用事业特许经营，是……通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度”。在笔者看来，以市场化进程启动后不久出台的背景，《办法》第二条用“市场竞争机制”的表述方式来描述准入竞争方式既把准了公开竞争的原则和实质含义，又没有贸然限定采用的具体方法，不失灵活性。遗憾的是该《办法》未能将这种立法精神一以贯之，其中第八条规定了“主管部门应当依照下列程序选择投资者或者经营者……向社会公开发布招标条件，受理投标……”，说明“招投标”是特许经营者的选择方式。第八条所称招投标程序虽与工程招投标有明显区别，但程序仍模糊不清，办法通篇未明确特许经营者的招投标是否就是指《中华人民共和国招标投标法》中的工程招投标，并适用该法。
　　2005年9月颁布的建设部《关于加强市政公用事业监管的意见》第二条第（一）款，在规范市场准入内容中提出招投标制度是市政公用事业实行市场准入监管的主要方式，但同样未指出此处的特许经营者招投标与《招标投标法》中的工程招投标是否为同一概念。
　　如果考虑到市政公用市场化改革的政府公共服务外购性质，以及涉及国有资产转让的问题，我们把视线放远到其他相关法律法规。《中华人民共和国政府采购法》第二十六条称，“政府采购采用以下方式：（一）公开招标；（二）邀请招标；（三）竞争性谈判；（四）单一来源采购；（五）询价等”，说明政府所需服务和产品的采购可以适用公开招标之外的其他方式，包括竞争性谈判。《企业国有产权转让管理暂行办法》第五条称，“企业国有产权转让可以采取拍卖、招投标、协议转让以及国家法律、行政法规规定的其他方式进行”。这些规定说明像市政公用这样的国有企业，若涉及产权转让与特许权授予捆绑实施的时候，适用的竞争方式也不只是招投标，还有其他方式可供选用。
　　在规定不明晰的情况下，各地政府实际操作方式可以用“百花齐放”来形容，但其中大部分都按照工程招投标制度来理解，基本沿用工程招投标的方法体系。有些地方甚至还荒唐地规定中介机构必须要有工程招标代理资质！由于工程招投标程序固有的标准化、边界条件明确、评选标准唯一等内在特性与特许经营制度的模式多样化、强调长期风险的合理分担不相匹配，常常造成那些简单套用工程招标方式的特许经营项目运作失败，或者留下很多后遗症。
　　例如2004年底，苏北某地市的两个污水处理厂BOT项目，该市城投集团委托某国际招标公司采用招投标方式选择项目投资者。按道理，该国际招标公司工程招标、设备招标经验不可谓不丰富，但由于项目结构设计太过简单，条件设定一味迁就招标单位，搞闭门造车，截标后只有两家投标单位投标，而按照招标方预先设定的适用法律规定，未满三家投标人只能宣布流标，大量前期工作付之东流，市城投集团非常被动。
　　综上分析，市政公用事业准入竞争有其自身特点，要充分认识特许经营项目的个体差异性和招商工作的复杂性，不宜简单以工程招投标方法来理解甚至取代市场竞争机制。中介机构的工作内容更接近投行业务中的私募或并购财务顾问，而明显有别于工程招标代理。

三、准入竞争方式分析

　　水务特许经营项目的运作基本上由政府（招商）方主导。因此，政府方面对准入竞争方式的理解和选用至为重要。根据这两年的实践，按竞争性高低不同，遴选水务项目特许经营者的准入竞争方式包括协议、竞争性谈判、招募、公开招标及拍卖等五大类。通常，越靠后的方式竞争相对更激烈。
　　协议方式毋需多言，主要因为缺乏竞争性和公开透明性，也容易滋生腐败的缘故，大中型的水务特许经营项目几乎弃用这种方式选择特许经营者，只在个别小型项目或吸引力较弱的偏远地区，协议可能是一种现实的方式。
　　竞争性谈判、招募和公开招标都是具有竞争性的遴择程序和方法，它们之间的差异除了竞争性之外，提供交易双方的磋商空间不同也是重要的区别。我们认为，这三种方式都是水务特许经营项目准入竞争可以选用的程序、方法，建议用含义更宽泛的“公开招商”来统称这几类方式。
　　我们注意到某些地方的水务项目在采用拍卖方式进行产权转让，但对于公益性强的水务特许项目，拍卖中竞拍者少有时间进行尽职调查，不利于投资人判断项目价值；标的物价格是竞争的唯一标准，缺少磋商环节，显然不利于政府监管的落实。因此，拍卖不适合作为水务特许经营项目的准入竞争方式。某些水务项目虽然号称采用拍卖成交，其实是“假拍卖，真协议”或者“台下协议好，台上再拍卖”。

四、水务特许项目与准入竞争方式的匹配

　　这两年国内水务特许经营项目运作的成功经验和失败教训，使我们这些参与其中的咨询机构意识到需要认真总结准入竞争方式和水务项目本身特性之间的规律和匹配关系。
　　诚如以上所述，准入竞争方式有多种，各具不同特点；水业市场化进程的深入也催生了各种项目投融资模式，从BT、委托运营、BOT、TOT到股权转让。那么，是一种准入竞争方式适用所有水务项目，抑或是一一对应，再或是某几种项目模式适合某一种准入竞争方式？
　　根据济邦公司的研究和对比分析，我们发现“项目模式的易于标准化程度”和“项目对投资市场吸引力”是两个最重要的影响因素，可以用来构建不同水务项目与准入竞争方式之间的适用、匹配关系。
　　项目模式易于标准化程度跟水务项目的基本投融资模式相关，比如作业外包、BT等就属于易于标准化的模式；委托运营比前者标准化程度略低；而BOT、TOT、ROT等模式更次之；股权转让、合资是最难于标准化的项目模式。项目对投资市场的吸引力虽然会随着时间推移和不同投资人的偏好及策略有所差异，但从投资市场总体来看，还是可以根据地区经济实力、政府履约记录、综合水价水平及未来调加空间、目标企业/项目管理水平、赢利能力、未来发展空间等因素将项目吸引力划分为弱、中、强等几档。项目吸引力会影响到投资人参与项目竞争的积极性，进而影响项目竞争的激烈程度。
　　根据前述两大因素，我们将准入竞争方式的适用和匹配关系归纳成下表，供水务特许经营项目招商方参考选用。

　　其中，招标方式指卖方按预定程序和条件同时向多家投标人招标，投标人只能有一次投标或报价机会；项目结构和法律文本事先编制确定，几乎没有谈判空间；竞争性非常强，对投标人压力极大；双方地位极不对等。招募方式指按预定程序同时向多家投资者征募报价/条件，可以有多轮报价；项目结构和法律文件框架事先确定，谈判空间较小；通常竞争性强，对投资者压力大，双方地位不对等。竞争性谈判方式指同步协调的一对多谈判；项目结构和法律文本事先有基本原则，但仍有较大谈判余地；有一定竞争性，对投资者有一定压力；谈判双方地位不完全对等。
　　上述匹配关系是定性经验分析的结果，建议招商方结合本地和操作项目的实际情况，在咨询机构协助下具体选用合适的准入竞争方式。