市政公用事业“市场化”的内涵探讨

[摘要] 我国正式确定市政公用事业市场化改革方向已经有几年时间了，但各地在推进市场化改革的过程中，明显地暴露出了对市场化的内涵认识不清晰，对市场化改革的规律性把握不准确等问题。本文对市政公用事业市场化的一般性和特殊性进行了探讨。

[关键词] 市政公用事业； 市场化； 一般性； 特殊性

[中图分类号] F123.9 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2006）04-0046-02
　　
　　一、市政公用事业市场化改革过程中出现的问题
　　
　　自上世纪90年代以来，我国很多城市就开始了市政公用事业市场化改革的探索，特别是2002年建设部下发《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》以后，各地市场化改革的步伐明显加快，取得了明显的社会经济效益。但是，我们通过调查发现，在市政公用事业推进市场化改革的过程中，各地对市场化内涵的认识还不是很清晰，对市场化改革的规律性把握得还够准确，严重影响了市场化改革的顺利推进。主要问题表现在如下几个方面：
　　1.有的部门领导把市政公用事业市场化改革同一般竞争性领域的国有企业改革进行简单的类比，把注意力主要集中在企业产权改革层次上。
　　2.有的地方把市政公用事业市场化单纯理解为经营城市公用事业资产或招商引资，以获取更多的城市建设资金。于是，在市场化改革的过程中，出现了一些违规操作。
　　3.个别地方的行政主管部门或地方城市政府对市政公用事业市场化改革不理解，片面地认为市政公用事业领域都是市场失灵的范围，国有企业是政府解决市场失灵的主要、甚至是惟一的方式，政府的职能不能淡出，从而对改革具有一定的抵触情绪，体现在行动上就是等待观望、不愿主动推动改革，或者变换花样、穿新鞋走老路。
　　
　　二、市政公用事业市场化改革的一般性
　　
　　从当前市场化改革的总体进程来看，在一般竞争性领域，市场机制的作用已经比较充分，市场化程度也较高；而在很多基础性领域（如铁路、邮政、电力、市政公用事业等领域），市场机制的作用还很不够，市场化的程度非常低。可以说，市政公用事业市场化是一般竞争性领域市场化改革的延伸，带有市场化改革的一般特性。
　　1.改革最根本的目的是提高市政公用事业的资源利用效率。
　　长期以来，我国市政公用事业一直是由国有企业垄断经营，资源的配置方式主要还是靠计划，资源利用效率非常低下。主要表现为两个方面：一是市政公用事业企业普遍存在着浪费严重、人员过多、生产效率低下等现象，企业所拥有的资源没有能发挥出最大的效率。二是由于部门利益的驱动，市政公用事业企业习惯于过多地占用社会稀缺资源，生产过量的产品和服务（相对市场需求可能仍然不足），从而产生了配置无效率的现象。和一般竞争性领域的市场化改革一样，市政公用事业市场化改革也是希望能引入市场机制的作用，尽量排除或减少这两种无效率现象的发生，从而提高整个行业的资源利用效率。
　　2.改革采用的主要手段是引入市场机制的作用。
　　一般竞争性领域的市场化改革实践已经充分地见证了市场经济在优化资源配置中的巨大作用，而市场经济赖以发挥作用的基础是价格机制和竞争机制的作用，市政公用事业市场化改革同样也需要借助于它们的力量。要使竞争机制的作用得以发挥，市政公用事业市场化改革就需要在改造市场主体、营造市场环境方面都取得实质性的突破。在市场经济条件下，价格是引导资源合理流动的指示器、方向标。如何在市场化条件下，通过有效的政府监管，形成合理的市政公用事业产品价格，使价格既能反映出商品的价值，又能反映出市场供求状况，是市场化改革过程中需要认真解决的问题。
　　3.改革是为了更好地发挥国有资本的主导作用。
　　我国是社会主义国家，必须始终坚持公有制的主体地位不动摇，国有资本在整个国民经济体系中要发挥主导作用。从一般竞争性领域的市场化改革来看，为了更好地发挥国有资本的主导作用，需要进行两个方面的改革：一是要对国有企业进行改制，通过建立现代企业制度来提高企业的生产经营效率，使国有资本更好地保值增值；二是要对国有经济布局进行调整，通过把有限的国有资本调整到国民经济的关键领域，从而更好地发挥国有资本的主导作用。在我国市政公用事业领域，国有资本是相对比较集中的，国有资本的主导作用同样需要通过市场化改革来实现，即通过政企分开，把传统的国有企业改造成合格的市场竞争主体，同时把有限的国有资本向具有网络性特征的领域（如自来水管网等）转移，从而在最关键的领域更好地体现出国有资本的控制力，保证行业的运营安全。
　　
　　三、市政公用事业市场化改革的特殊性
　　
　　市政公用事业关系到广大人民群众的切身利益，关系到社会的安全与稳定，其产品大多具有公共产品或准公共产品的特性，其生产大多具有自然垄断的经济技术特性，所以在市政公用事业市场化改革的过程中，不可和一般竞争性领域的市场化改革进行盲目的类比，一定要从行业的实际出发，推动市场化改革的有序进行。
　　1.市政公用事业市场化改革要探索公私合作的有效形式。
　　市政公用事业提供的主要是两类产品，纯公共产品和生产过程具有自然垄断特性的产品，这两类产品都属于市场失灵的领域。市政公用事业市场化并不能改变市政公用事业产品的性质，也不能推卸掉政府应该履行的各种责任，市场化需要改变的是国有企业一统天下的市场局面和政府的传统服务方式。和一般竞争性领域的市场化改革不同，在市政公用事业市场化改革过程中，政府不能一退了之，而是要积极探索各种公私合作的有效形式，调动各种社会资源来更好地满足公众对市政公用事业产品的需求。
　　2.市政公用事业市场化改革要探索竞争的有效实现形式。
　　在一般的竞争性领域引入竞争的方式比较简单，主要有两种不同的方法：一是对原有垄断企业进行切分，短时间内就可以出现多个市场竞争主体，形成竞争性的市场结构；二是通过开放市场引入新的投资主体，与原有的市场主体展开竞争。但是，在市政公用事业领域，由于自然垄断现象的广泛存在，简单的切分可能会损害企业的规模经济效应，而新的市场主体一般又难以进入。如何使垄断企业同样感受到竞争的压力，尽量减少无效率现象的发生，是市政公用事业市场化改革面对的问题。近二十多年来，经济学研究在探索垄断和竞争的兼容形式方面已经取得了重大的突破，主要有通过特许经营把空间上的竞争转化成时间上的竞争、通过最高限价监管把企业间的竞争转化成企业内的竞争、通过地区间比较竞争把同一市场内的企业间竞争转化成不同市场企业间的竞争、通过引入直接竞争把垄断直接转化为竞争等几种形式。
　　3.市政公用事业市场化改革要探索市场化的不同实现形式。
　　在我国，市政公用事业涉及的行业范围很广，每一个行业都可以进一步细分为不同的环节。从经营性和竞争性两个不同的维度来划分，所有的环节又可以大体划分为四种不同的类型：具有竞争性的非经营性环节、具有竞争性的经营性环节、具有自然垄断性的非经营性环节、具有自然垄断性的经营性环节。由于每个环节的经营性和竞争性都有差异，所以市场化的实现形式也应有所不同，不能简单划一。如对具有竞争性的经营性环节，政府不仅不必直接组织生产，甚至不必保持独立的投资体制，而应该允许并鼓励私人资本、外国资本以及其他非政府组织进行投资，并通过由政府制定有关这类物品的收费管理办法和制度框架来对这类物品的投资和生产进行间接管理；而对具有竞争性的非经营性环节，政府应代表社会公众作为需求方，向不同的生产主体购买产品和服务，并鼓励它们之间开展竞争，为产业化运营创造条件，而产品和服务的直接供给，则应更多地交给非公共部门产业主体。
　　(作者：陈拥军 单位：中共中央党校研究生院)