北京污水资源化利用发展现状与公共政策分析

马东春  徐凌崴

（1北京市水利科学研究所    2北京市发展和改革委员会）

　　摘要  本文通过对北京地区污水资源化利用发展现状的研究,从公共政策角度，深入探讨在北京污水资源化利用中政府角色、推动污水资源化利用的目标与政策之间的关系，分析结果得出现有的污水资源化利用的公共政策中，没有形成专门的体系，并缺少系统化的管理和实现能力的控制。建议加强污水资源化利用的法制法规建设，以实现推广污水资源化利用的目标。

　　关键词  污水资源化  公共政策

　　Abstract  Through the study to the status of wastewater recycling, this article discusses the relationship between the governmental roles, the target of wastewater recycling, and the bylaws. The analyze shows that there is neither committed organism nor effective control system in the current public policies. The authors suggest strengthening the bylaws construction to promote wastewater recycling.

　　1前言

　　水资源是基础性自然资源和战略性经济资源，是经济社会发展和生态环境建设的基本条件。

　　北京市水资源总量为37.4亿m³， 2003年北京人口超过1400万人，人均水资源量不足300m³。据分析，北京目前水资源承载能力为1200万人，现状人口已超过水资源承载能力极限。预计2010年，经过外流域调水及自身挖潜，水资源承载能力可达1600万人。2040年北京人口将达到高峰，人均水资源还将进一步减少。各项统计表明，北京已属重度缺水区，水资源供需矛盾日显突出，水资源短缺已成为首都经济与社会发展的关键制约因素。

　　缓解水资源供需矛盾的基本思路是在开发新水源的同时节约用水提高水资源的使用效率。污水资源化是最有效的开源方式，也是提高水资源使用效率的途径，同时还能保护环境。2004年北京年污水量达13亿立方米，是巨大的可利用资源。

　　城市供水中大部分变为污水，污染了环境，浪费了水资源。把城市污水收集起来，经处理再生后回用到对水质要求较低的用户上，换出等量的自来水，回用1m³再生水相当于节约1m³自来水并减少1m³污水，既缓和城市水供需矛盾，又减轻城市排水系统的负担。城市污水就近可得，便于收集，再生处理成本比海水淡化低廉，技术较成熟，建设投资比远距离引水经济，西方国家的经验也证明污水资源化的污水资源化利用工程在技术上是可行的, 经济上是适宜的。

　　2污水资源化利用的历史及发展

　　北京城市污水再生利用有较长时间的历史，从污水灌溉、工业废水厂内处理回用到单栋建筑中水道系统，在污水再生回用方面进行了有益的实践。

　　50年代初期北京开始污水灌溉，最初在石景山区利用石景山钢铁厂的工业废水进行灌溉，随着市区污水管道和污水泵站的建设，污水灌溉面积不断扩大，污水灌溉主要集中在位于市区下游的丰台区、朝阳区、大兴县以及通州区。

　　80年代开始再生水回用于城市建筑，主要是在单栋建筑内实施小型再生水设施，处理建筑居民产生的污水或污染较小的洗涤水，用于冲厕和庭院绿化等市政杂用水。1987年市政府制定并颁布的《北京市中水设施建设管理试行办法》规定，在全市范围内建筑面积2万平方米以上的宾馆、饭店和建筑面积3万平方米以上的其他公共建筑需配套建设中水设施。2001年6月，市规委、建委、市政管委联合发布的《关于加强中水设施建设管理的通告》确定，建筑面积在5万平方米以上，或可回收水量大于150吨/日的居住和集中建筑区必须建设中水设施。

　　80年代，北京市还规划方庄小区建设第一个区域性污水再生回用系统。方庄小区是北京市建设的现代化居住小区，该小区配套建设了污水处理厂，处理规模为4万立方米/日。原规划将方庄小区的生活污水深度处理后一部分用于计划修建的宋家庄热电厂作为冷却水，其余部分供给方庄小区作为绿化、冲厕等市政杂用水。由于种种原因，方庄污水再生回用工程未能按规划实施，深度处理设施未安装运行，再生水回用管道也未埋设。

　　90年代开始，北京市区污水处理厂的建设进度加快，高碑店和酒仙桥污水处理厂相继建成，市区污水处理厂总规模达到128万立方米/日，为城市污水再生回用创造了良好条件。

　　工厂内部污水再生回用也在推广，目前污水处理设施正常运行的202家工业企业中，有12家企业回用再生污水，回用水量为1万立方米/日，年节约用水量约209万立方米/日，主要回用于厂区内部杂用水等。

　　3污水资源化开发利用的基本情况

　　3.1再生水利用设施概况

　　截至2004年底，北京市区已建成污水处理厂8座，污水处理能力188万立方米/日，污水处理率58％。郊区建成污水处理厂14座，污水处理能力43万立方米/日，污水处理率30％。

　　市区建成高碑店、酒仙桥、方庄、第六水厂4座再生水厂，建成再生水供水干线170公里，再生水回用能力达到25.5万立方米/日。建成建筑中水设施300套，处理能力4万立方米/日。

　　3.2再生水利用量和水质概况

　　2004年，北京全年处理污水4.6亿立方米，利用再生水2亿立方米。其中，工业用再生水1亿立方米，园林景观及市政杂用再生水0.3亿立方米，农业灌溉用再生水0.7亿立方米。

　　市区4座再生水厂均在污水处理厂二级出水的基础上进一步深度处理，出水水质达到《城市污水再生利用》用水水质标准各项指标中的最高值，满足再生水利用的要求。

　　3.3再生水主要用途

　　北京市再生水主要用途按实际使用量大小依次为：农业灌溉、工业冷却水、景观环境，以及绿地灌溉、道路冲洒、洗车、冲厕等市政杂用。

　　4公共政策分析

　　污水资源化利用是通过建设污水再生利用的基础设施和政府制定规范经济管理和运转方式的途径来实现。污水回用的公共基础设施建设具有公益性、社会性、超前性等特点，因此决定了城市基础设施建设应以政府为主导，制定合理的政策，一方面调动社会资源投入到公共基础设施项目中，加快发展；另一方面，对投资、管理等进行引导和规范。

　　4.1污水回用基础设施建设和管理体系中政府角色定位

　　长期以来，水务基础设施建设和管理过程中政府一直是水业建设、管理与服务的主角。以往的政府角色是在计划经济体制的状况下形成的。随着水业市场化的力度不断加大，政府定位也随之调整。政府通过引导和规范污水回用的经济运作方式，提高污水资源化利用的发展速度，让公众在尽可能少量支付下得到优质的产品和服务，实现公众利益和社会利益，同时满足环境保护的要求。

　　在水业市场化的大环境下政府的三大基本职能依然是立法、司法和行政。政府的角色以及这些角色之间的动力机制构成了政府有效政体与有效治理的状况。基于政府的职能，政府关注的应该是公众利益和社会利益，以及如何提高社会总体资源的运作效率和效益。

　　4.2政策与目标

　　政府推动污水资源化利用发展的目标是政府关于污水再生利用的“政策主张的先决条件”，亦即政府决策、主张及实施的前提，他决定了公共政策的性质。

　　污水资源化利用的政策目标在根本上符合可持续发展的基本原则，污水资源化既能满足当代人的一部分用水需要，尽可能多的保存现有水资源，不危害后代人满足其自身需要；既实现当代人类经济发展的目标，又保护人类赖以生存的自然资源，促进人与环境和谐地发展。污水资源化利用有利于经济、社会的可持续发展。

　　政府推动污水资源化利用的政策是指在各种备选的污水资源化利用公共政策中确定何种政策将最有效地实现既定目标的过程。

　　4.3现有政策法规环境

　　目前，国家和北京市出台了一些与污水再生回用相关的法律规章和行业标准，对促进污水再生回用提供了有力的支撑和坚实的保障。

　　国家发布的有关污水再生回用的法律法规共5部，《中华人民共和国水法》（全国人大，2002年）、《中华人民共和国水污染防治法》（全国人大，1996年）、《水污染防治法实施细则》（国务院，2000年）、《城市节约用水管理规定》（国务院，1998年）、《城市中水设施管理暂行办法》（建设部，1995年）。其中明确规定：要减少污染，“加强城市污水集中处理，鼓励使用再生水，提高污水再生利用率”；并对中水的用途、必须建设中水设施的建筑物进行了分类，规定了中水设施规划建设单位资质、责任，制定了利用中水水质标准，相关管理方法及奖惩办法。

　　北京市发布的有关污水再生回用的法律法规共5部，《北京市实施〈中华人民共和国水法〉办法》(市人大，2004年)、《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》（市人大，2002年）、《北京市节约用水办法》（市政府，2005年）、《北京市中水设施建设管理试行办法》（市政府，1987年）、《关于加强中水设施建设管理的通告》（市市政管委、规划委、建委，2001）。其中规定了以下几个方面：再生水专业规划的编制和审批程序；城市污水集中处理设施和污水管网规划、建设、运营以及污泥处理、水质监测、水质标准要求等；节约用水，规定推广使用再生水的一些具体措施，并明确违反规定的处罚措施；确定了配套建设中水设施的新建工程范围，对建设费用出处、管道标识、审查验收程序、水质标准、管理及运行监督等做出了规定，并制定了相应的奖惩措施；技术上的细化和补充，加大了对中水设施配套建设及验收的监察力度，制定了各有关部门的相关建后设施的管理、维护和保证安全的相关制约措施。

　　国家标准化委员会还制定了相关标准：包括《城市污水再生利用》系列标准、《建筑中水设计规范》（GB 50336-2002）、《污水再生利用工程设计规范》(GB 50335-2002)。其中《城市污水再生利用》系列标准中6个单项标准2002年已出台3个：《城市污水再生利用 分类》（GB/T 18919-2002）、《城市污水再生利用 城市杂用水水质》(GB/T 18920-2002)、《城市污水再生利用 景观环境用水水质》(GB/T 18921-2002)，其余3个制定工作正在进行中。这些标准确定了城市污水再生利用的分类标准、城市杂用水水质标准、景观环境用水水质标准、建筑中水水源分类、中水水质及安全防护和监测控制标准，对中水系统、处理工艺及设施以及中水处理站的建设要求做了相关分类和规定，主要内容中还包括污水再生利用工程方案设计、污水再生利用系统、再生处理工艺与设计、安全措施和监测控制等。

　　4.4目标实现过程中的不足

　　从目前污水再生回用的现状看，还存在很多问题。在再生水的需求方面，可用再生水替代清洁水源的用户不能便捷使用上再生水，再生水大量潜在用户未得到充分挖掘。在再生水的供应方面，再生水生产企业的现有产量远远低于设计规模，再生水供应渠道不畅。受再生水利用经济和政策环境等方面的影响，一定程度上形成了“再生水叫好不叫座”的现象。目前存在的主要问题有：

　　4.4.1再生水利用设施建设相对滞后。

　　再生水利用设施和管网系统的建设缺乏统一规划和超前布局。以往进行道路市政管线建设时没有考虑优先铺设再生水管道，一些道路下的管网空间已经饱和，没有预留再生水管线的铺设位置。部分道路下虽然可安排再生水管网，但必须实施破路施工，建设难度较大。再生水厂站及配套管网建设滞后，不能满足再生水用户发展的需求，与城市基础设施建设整体布局和发展速度不协调。

　　4.4.2完整、系统的管理体系尚未建立。

　　全市统一调配的再生水资源管理机制尚未建立，优水优用、分质供水的机制没有形成，再生水资源不能发挥出应有的社会效益。

　　再生水设施生产运行、水量调配、水质监督等管理主体不明确，产权单位、管理单位、监督部门责权不清，再生水的生产运行、管网维护、用水安全、用户发展等方面存在弊端，生产企业缺少激励，再生水利用发展缺乏动力。

　　4.4.3设施建设融资环境欠佳。

　　再生水利用设施建设不具备市场融资能力。政府对再生水的投融资缺乏引导，对再生水利用没有明确的鼓励政策和投资支持，设施建设融资平台和投融资管理制度缺少政策支撑。

　　建设资金的匮乏和融资渠道的有限，无法保证再生水利用设施及管网系统的迅速发展。

　　4.4.4价格体系和收费机制仍未形成。

　　“分质供水、分质定价”的价格体系没有形成，价格优势对再生水利用的推动作用没有得到充分体现。再生水与自来水之间的差价，不能真正发挥激励核算与调节抑制作用。部分用水单位由于财政全额拨付自来水水费，改用再生水的积极性不高。再生水利用设施的建设、运营没有相应的利益保障和风险规避等，与价格配套的补偿机制没有建立。

　　再生水收费体系没有建立，再生水收费标准、收费方式不明确，收费机制不规范。再生水收费缺乏市场化运作的基础，影响了再生水利用的发展。河道景观环境补水、城市公共绿化用水、道路浇洒用水等公益性用再生水的费用负担主体没有解决。

　　4.4.5政府、企业和用户的利益分担机制没有建立。

　　再生水成本控制机制没有形成，再生水生产企业在成本控制管理方面缺乏主动性。政府的长期预算、企业的短期预算以及产品的成本监控之间没有明确统一的衔接，生产费用负担主体不明确，再生水生产企业缺乏内在驱动力。

　　4.4.6再生水回用的安全性、重要性认识不足。

　　污水再生利用的宣传力度不够。虽然再生水水质达到国家标准要求，但因其源水是污水，人们在使用安全上仍存有疑虑。同时，树立正确的水资源可持续发展观，大力推进再生水利用解决我市水资源短缺问题的战略思路还没有被公众广泛认知。

　　4.5法律法规体系有待完善

　　对实现推广污水回用的目标中的措施不力，有些直接是法律法规不完善导致的，有些则间接的反映了法律法规存在的不足。从目前的政策法规体系来看，关于污水资源化利用的体系并不完善和系统，对政策目标实现的支持程度不够有力。现有的法规、政策、标准、规划不能满足再生水利用发展的需要。再生水利用的配套法规不健全，促进再生水回用的相关政策不到位，再生水规划、投资、建设、运营、管理等方面的法律法规欠缺。再生水开发利用的实施保障措施法律地位不明确。再生水利用的强制性措施监管角色模糊，惩罚措施的执行力不能体现。

　　4.5.1缺少专门体系

　　就法规体系而言，除了制定包括污水资源化利用条款在内的水基本法规外，还应该制定出台促进水资源循环利用、加强污水再生利用的专门法规。

　　污水资源化利用是循环利用水资源的有力途径，为加强污水再生利用，有必要出台专门法规对污水再生利用进行规范管理。

　　4.5.2缺少体系控制

　　在污水资源化利用的法律法规体系中，我们发现，对于这个污水资源化利用的发展，缺少流程控制，即关于这一体系能力的实现控制。具体体现在再生水利用的规划、设计、建设、管理、运行、使用、收费、监督、奖励、处罚等法律法规的缺位，对再生水推广利用的整个过程连续性的控制。

　　4.5.3缺少细节控制

　　细节是控制系统上每个环节的实现。在污水回用过程中，出现很多管理问题。缺少对再生水利用的规划、设计、建设、管理、运行、使用、收费、监督、奖励、处罚等行为的细节控制，即每个体系能力如何实现，如何实施管理程序。

　　5政策建议

　　根据再生水利用的发展现状，结合实际，按照总体目标的要求，提出如下政策发展建议：

　　1．制定出符合北京市情、具有首都特色、比较完整、初步配套的污水资源化利用的法律法规体系。

　　2．通过立法形式规范再生水利用的规划、设计、建设、管理、运行、使用、收费、监督、奖励、处罚等行为，推动再生水利用工作顺利开展。

　　3．《城市污水再生利用》系列标准中的《补充水源水质》、《工业用水水质》和《农业用水水质》3项标准还未出台，为减少再生水在使用安全方面存在的诸多隐患。建议：

　　加快相关科学研究进程，尽快制定出台再生水水质及使用安全标准。

　　根据再生水用途的拓展等实际情况，及时修订原有标准或制定相应的水质安全标准。

　　制定出台再生水利用设施标准和技术规范等。

　　参考文献：

　　埃莉诺•奥斯特罗姆，《公共事物的治理之道》，上海，三联书店，2000

　　埃莉诺•奥斯特罗姆，《制度激励与可持续发展》，上海，三联书店，2000

　　蒋慈茂，《浅谈我国水法规体系建设》，《四川水利》，2003第一期

　　《21世纪初期首都水资源可持续利用规划资料汇编》，北京，2001

　　《北京市区污水再生回用总体规划研究》，北京，2005