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【观点】王守清:从PPP婚姻论到PPP开车论

时间:2016-08-14 16:02

作者:王守清

日前,清华大学教授、知名PPP专家王守清在微信公众平台发布文章《PPP开车论》,将PPP喻为开车,同时将此前文章PPP婚姻论对比,从婚姻论到开车论,看看王教授如何说?编辑如下:

今年讲课时则开始兜售我的“PPP开车论”,我把做PPP比喻为开车:不会开车时,坐车上看驾驶员随意自如,以为开车很简单;等自己去驾校学车时,手忙脚乱,被教练骂个狗血喷头,不仅觉得开车很难,还觉得自己很笨;即使通过考试拿到驾照,也往往不敢独自开车上路,更不用说上高速了,有的人还要找专业教练陪练一段时间。

做PPP也类似,不懂PPP时,以为PPP很简单,看中央和地方政府那么鼓励,便摩拳擦掌,想大干一番,特别是有些无知者无畏,也就知道几个名词就贸然做,犯了很多低级错误,进退两难,或即使目前没有出问题,但有经验者都知道项目将来有很大隐患,等着哭吧。有些人开始做时,才发现PPP涉及面太广,有那么多的法规政策约束、那么多的麻烦流程、那么多方面的专业知识(法律、合同、经济、金融、财务、会计、保险、技术、工程、管理、市场、政治、公共财政与管理等,所以我总说:做PPP难,并不是有多深奥,而是要知道的太多)、那么多的风险与合同问题、那么高的交易成本…,有些谨慎的人(聪明人啊!)便开始去参加PPP培训班并自学,越学又发现问题越多,再继续钻研与交流;而且,即使觉得学会了也得找有PPP理论与实操经验的人带着做甚至找PPP咨询(含律师)。只要一两个PPP项目流程完整走完(只需到签约但最好是项目建成并进入稳定运营一段时间,不必等到项目移交),又发现,做PPP其实并不难,特别是如果做的项目再多几个,经验已经非常丰富,成为PPP大咖了:只要给任何一个项目,稍微了解一下项目和行业与所在地政府等情况,就马上可以判断出做该项目的关键要点。

要做好PPP,每个人都必须经过这个“开车”过程。预祝各位成功!

为什么PPP是一场婚姻,不是一场婚礼?

因为:

1)PPP是政(Public)企(Private)之间长达10~30年甚至更长的合作/伙伴关系(Partnership),不管政企双方(及银行、咨询、律师等)有多聪明、多有经验、多尽职调查,都不可能完全准确预测将来10~30年的风险/不确定性;

2)基于同样的原因,双方所签的PPP合同本质上是不完备的,即使合同中设计了上下限、调节/调价等各种机制,也不可能完全覆盖将来可能发生的各种情况。何况这世界变化快,如技术更新、用户需求、社会发展、价值观等一直在变化(就像二三十年前谁能准确预测到现在工作和生活的各个方面包括PPP一样);

3)在绝大多数国家特别是没有民主也没有公众参与机制的发展中国家,由于制度和利害关系等问题(请复习诺贝尔经济奖获得者弗里德曼“用自己/别人的钱办自己/别人的事”的4种不同结果理论),政府永远没有企业精明,但政府又有企业所没有的强势,加上有些咨询和律师等的可能不够专业、有意无意的不中立、没有社会责任感甚至职业道德,也可能加剧合同的不完备和/或造成合同的不公平;

4)PPP项目所提供的是公共产品/服务,并不会因为改由企业提供后,政府就没有责任了。如果由于风险预测的不准确和/或合同的不完备/不公平,公共产品/服务的供给出了问题,甚至企业撂挑子,政府绝对不能坐视不管,因为提供公共产品/服务的终极责任是政府的,正如我之前说过的“PPP不是政府推卸公共产品/服务的借口”;

5)判断一个PPP项目是否成功,不是签约就叫成功。对政府而言,一般要等项目移交后看百姓是否满意、政府是否获好评、投资者是否挣到钱、银行是否收回贷款和本金等,即所谓的“共赢”。对投资者而言,签约更不算成功,成功要等两个最关键的时间点才能判断:a)项目的现金流由负变正,开始挣钱了,一般都得七年之后(婚姻七年之痒);b)项目移交了,一般是十几二三十年(纸婚银婚)之后,才可以知道到底挣了多少钱。当然,前面提到的“共赢”依然适用。

因此,不是男女双方拿结婚证(政企签约)办婚礼(签约仪式)就叫婚姻生活幸福(项目成功),后面日子(建设经营期)还长着呐;PPP中最重要的是第三个P(伙伴关系),最需要婚姻(PPP)中夫妻(政企)双方之间的坦诚与长期包容与合作伙伴关系,要经营婚姻(有共同目标,未预测到的事情及合同中未尽事宜要友好商量)。如果夫妻(政企)双方在结婚(签约)的时候就想着离婚,那干嘛要结婚?不是占便宜(投机)么?如果结婚后凡事斤斤计较,婚姻生活(公共产品/服务)能幸福么?子女(百姓)能幸福么?所以,把PPP比喻做婚姻而不是婚礼,是非常体现PPP的内涵的。当然,如果夫妻(政企)双方实在协商(谈判)不成过不下去了,可以离婚(退出机制),但一定要安排好子女(百姓)的未来。

再看看下面两个例子,就更能体会维持政企之间长期友好合作/伙伴关系的重要性。

a)在一条公路的PPP合同中,企业的部分职责是维护道路及其结构。企业如果没有按照合同实施预防性维护和纠正措施,将会受到处罚。同时,合同要求,企业应在政府发出问题整改通知的一个月内采取纠正措施。假设你是地方政府的项目监管人员(为政府工作),你发现两个月前已通过沟通渠道通知企业清理的一些涂鸦至今仍然没有清理。你会对其进行处罚吗?

你如果有伙伴关系的意识,在处罚前,应该先思考几个问题:

i)企业为什么拖了这么长时间?是否在忙于处理不在合同之内但却是政府要求的事情,或者有特殊情况耽误了企业的清理工作,如由于民众上街抗议别的事情造成到处都有涂鸦。

ii)这是企业第一次没有履行维修的义务么?若是,是否该原谅?

iii)企业何时将解决问题?不管怎样,最重要的是要尽快解决问题。

b)一个PPP污水处理厂位于城市附近,投入使用后,地方政府要求企业在入口处种植树木绿化,以大大改善视觉美观和市容,这些工作的费用虽然不高但并未包含在已签的PPP合同中。假设你是污水处理厂的运营经理(为企业工作),你会按照政府的要求做吗?如果做了,你会为此向政府索要多少费用?

你如果有伙伴关系的意识,特别是如果这项费用不是很多,你应该考虑承担这项费用。这可以给政府留下良好印象,建立良好关系,有助于之后双方长期关系的维护和解决问题。

上述两个例子都是说明,PPP中第3个P(伙伴关系)的重要性,建立政(Public)企(Private)之间的信任和维持友好关系是非常重要的,因为PPP的基础是合作,而且是长期合作。这意味着在许多情况下,并不是事事都完全按照合同字面上的规定去做(特别是在签约时预测不准确和/或合同不完备/不公平相关的,而且可能造成对方和其它干系人特别是百姓不满的),因此,要理解和评估所发生事件背后的原因、相关合同的合理/公平性和你所做决定的后果,在做出决定之前进行明智理性的分析和判断。我给政府讲PPP时,一直提醒,一定要设身处地从企业角度考虑,你会按政府所给条件投资该项目么?百姓和其他干系人会反对么?我给企业讲课时,一直提醒,一定要坚持“两条底线”:不能让百姓因该项目上街,不能让主要决策官员因该项目坐牢。故PPP的本质其实是PPPPP,第4个P是百姓(People),第5个P是政治(Politics)。

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