蓝皮书52：探讨城市排水管网的运营管理问题

2013 年9 月，国务院下发了《关于加强城市基础设施建设的意见》；2014 年6 月，国务院印发了《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》，凸现了政府对地下管线规划建设管理的重视。另外，受异常气候影响，城市暴雨内涝频发，城市排水系统遭到舆论质疑，也给环境产业带来巨大压力。如何实现排水管网投资以及管网高质量运营，是城市排水管理中的一大难题。2014年9月17日，E20环境平台联合清华大学环境学院环境产业研究中心举办了“第五十二期环境战略沙龙——排水管网专业化运营管理探讨”，来自政府、企业、科研单位的30位代表参加了本期沙龙，国家住房和城乡建设部城建司巡视员张悦特邀出席，共同探索城市排水管网的专业化运营管理之路，最终形成共识——E20聚焦：《环境产业蓝皮书》系列之五十二。

城市排水设施是现代化城市不可缺少的重要基础设施，包括：接纳、输送城市排水的管网、泵站、沟渠，起调蓄功能的湖塘、河道以及污水处理厂、污水污泥最终处理处置相关设施。其中城市排水管网是城市排水设施最重要的组成部分，包括排污水管和排雨水管两类，前者将收集的工业、生活污水送入处理系统（污水厂），经过处理后回到自然界再生利用；后者收集降雨送去江河湖海，使城市免于洪涝灾害的同时保护稀缺水资源。城市排水管网的意义不仅是美化城市、维持正常运转，更是实现水资源循环往复的生命线。

一．管网的三重属性

城市排水管网是复杂的、多元的，与气候、地表、地下、江河、泄洪体系等相互联系、相互影响、不断变化。城市排水容易受气候变化、暴雨中心转移、高强度降雨频率增加等因素的影响，因此，排水管网的问题不是单一层面的，对于其复杂性，可以从社会属性、自然属性、经济属性三个角度进行解读。

（1）社会属性

城市排水管网属于城市基础设施，它的社会属性是全公益性质，不同于市场化的污水处理厂BOT模式，后者有明确的项目边界，有输入、输出、考核指标和定量评价，这些在管网领域施行很困难。只能用间接的指标，并通过与政府的相关责任结合来促进排水管网的市场化。

（2）自然属性

城市排水管网是一个大的系统，与污水处理厂并非都是一一对应的服务关系。排水分区和转输与污水处理厂末端可能是一一对应的，但是一个行政区域的排水管网和处理设施，可能是一张管网对应多个污水处理厂。

（3）经济属性

由于社会属性和自然属性，排水管网一般被定义为城建资产，往往不会产生升值效益，属于沉淀资产。由于管网具有不确定性，管网资产不是按照公里、年代、材料计算，而是按照功能进行折算，经济上难以进行定量评估和计算，因此很难有利益最大化的企业按照市场机制和竞争机制介入。管网建设运营目前还没达到服务或特许经营的层面，只能到达劳动力或者劳务外包的层面。

二．管网存在的问题

（1）规划布局问题

第一，规划不清楚

我国绝大多数城市在排水管网设计之初，没有充分考虑到城市发展的需要，甚至是在施工的时候，由于建设资金不到位，无论是管网的深度、宽度还是排水量都不能满足当时的需要。新建管网即便以城市总体规划为前提，但也常常忽视了管网建设完成后使用期限要长达四五十年以上的特点，排水量规划没有预留足够的发展余地，也难以顺应城市发展的需要。

第二，管网系统的体制问题

目前，我国城市大部分老城区实施的是合流制。针对城市合流管网的雨污分流改造，在技术和施工方面存在诸多问题，主要包括初期雨水的截留与处理、难以安排新增管的位置、改造资金、改造期间交通等问题。在老城区未作大片改造前，雨、污合流的现实很难改变。

然而，一刀切地将合流制改为分流制也是不科学的。城市管网建设改造应该综合考虑区域的自然条件以及实际修建情况，因地制宜地在各区域采用适宜的排水体制。但是以目前的情况来看，从规划层面就没有做到这一点，实际改造中户线难以铺设、施工影响居民出行等问题更是层出不穷。

第三，管网普查不到位

根据《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》，2015年年底前需完成地下管线普查，而相关资料介绍，全国有超过50%的城市尚未进行普查。目前的现状是，国家层面没有一个总的宏观目标和标准，普查的手段、方法及普查的结果要求不统一确定，如何能够做好管网普查工作？切实推动普查工作落地、产生实效，仅靠地方上单独制定普查标准是远远不够的。

（2）资金和运营问题

资金来源问题：城市管网的建设需要大量资金投入，目前我国城市基本上都是由当地政府出资，当地政府的财政收入就基本决定了一个城市排水管网的建设能力和建设规模，又由于政府部门缺乏形式灵活的融资方式吸引投资者建设管网，造成了大部分城市排水管网建设滞后于污水处理厂处理能力的情况。后期管网的运行及养护维修费也需要有固定的资金投入，依靠国家单一的投资渠道完全无法解决资金不足的问题。

资金收益问题：收益问题是跟运营结合在一起的。

第一，排水管网基本上是政府出资建设，政府拥有资产权，而目前管网的运营单位很多是事业单位，也就是说政府在拥有资产权的同时拥有运营权，而问题就在于，政府不同于企业，企业是以追求利益最大化为目的，而事业单位依靠政府拨款，没有资产概念，没有资产评估，投资难以回收。

第二，目前的污水处理厂BOT经营忽视了排水管网，人为切割了BOT的污水处理厂和管网，厂网一体化经营对管网运营是有优势的，可以解决资产和运营权适当分离的问题。但是由于管网资产基本是政府投的，如果运营权与BOT的企业是一体的，则会导致管网运营权和资产权不统一的问题。即便推进厂网一体化，经营过程中也存在着BOT的年限问题、管网收费问题、回报率问题、TOT的委托运营方法等一系列待解决的问题。

第三，管网运营的另一个问题是专业化的问题。若是专业运营企业负责排水管网的运营管理，可以遏制雨水管网的乱排现象，避免生活污水流入雨水系统，高效集中对雨水进行收集，有利于再生水的利用。但是，目前负责管网运营的无论是政府或特许经营的企业或第三方，在专业化程度上都不够。

（3）管理问题

宏观上：城市排水管网属于市政基础设施，属于政府公共服务的范畴，但是又不完全是公共服务。管网的运营管理（包括执法权问题），跟一些社会管理问题牵涉到一起，有一些交叉，这是政府两大职权的切割问题。政府的社会管理职能不能通过采购来实现，执法权想要采购是不可能的；公共服务可以通过政府采购实现，但公共服务采购牵涉到专业化以后与政府的社会管理权限的一致问题。所以说，制约管网市场化的更多是体制问题。

微观上：首先，在我国大部分城市的污水处理厂与管网是分开建设管理的，管网更是由一个城市的各个园区分别建设，各自管理的，这造成管理体制混乱，缺乏统一领导协调和监管机制。其次，管理部门职责不清，或者有责无权。监督管理与行业管理职能不分，政出多门，相互扯皮，造成多头监督、重复收费乱象；本由国务院规定由市政部门负责城市排水设施的规划、建设、运行与管理，但在实际运作中，市政部门有责无权，难以行使行业管理职能。最后，监管不足，导致用户擅自将自家污水直接乱接到街道下面的管道中，造成雨污水混接等问题。

（4）标准规范问题

自身规范：排水管网无论是新建还是改造，在管材使用、施工方法以后修缮维护上，都需要符合一定的标准。而目前我国的状况是，无论是建设、运营以及维护环节，在末端的标准规范上都很欠缺。没有明确的标准规范，造成了管网的错接、混接、管道淤积等众多问题。

配套规范：管网系统非常复杂，城市积水不仅仅是排水管网造成的，有多方面原因。虽然城市的排水标准不断提高，污水收集率和最终处理率得到提升，但与之配套的相应设施等没有完善，例如河道没有做相应的调整，污水处理厂排放增加导致局部河道的压力增大，出现水位超过原来的水位标高等问题。

（5）技术问题

第一，管网建设、运营维护中技术含量低

管网材料上：一是生产技术不过关，材质不达标；二是新材料不加区分得滥用。问题诊断上：诊断设施设备使用不普遍，手段落后，目前仍是人工占80%，机器占20%。管网修复上：国外普遍应用的非开挖技术在我国应用很少。

第二，数字信息系统和模型没有建立

1）数据问题：包括①数据丢失普遍；②城市变迁，数据信息更新不及时；③完整性不够；④管网之间的联通性、数据共享较弱等。

2）动态模型问题：目前我国大部分城市的排水管理部门对排水管道的掌控依据，只有图纸。一些城市虽说建立了排水管道地理信息系统——GIS，但这些GIS也多是仅标注了管径、标高、长度、管材等属性，不仅维护管理信息没有包括在内的，数据的更新也不及时，没有建立城市排水管网的动态模型。

三．解决方法

（1）强化政府责任主体地位，做好管网顶层设计

解决排水管网问题，政府要从①城市安全、内涝防治、保障群众生命财产安全；②环境保护和污染治理；③水资源尤其是雨水资源的利用三个方面考虑，将其纳入政府的第一责任，并纳入政绩考核，建立与之相应的考核指标。只有解决了顶层的问题，才能解决后续的具体技术措施和资金的问题。

第一，规划要到位

如前面所说，城市排水管网不是单一的问题，不仅与装备、技术、资金有关系，更与政府的整体统筹规划有直接关系，只有先完善政府层面的顶层设计，将排水管网规划到位，才能解决后续的管网的完善、维护、运营以及清淤等问题。

管网是多元复杂的系统，治污、雨水、环境、资源、安全都要结合起来，所以管网的维护、清淤、巡查等都需要规划。首先，规划之前要先普查，不只是管网普查，还有属性普查、水系普查，然后才是管网普查，然后是周边水位、潮位的普查。其次，管网的整体顶层设计规划要进行二次评估，保证规划的有效性。最后，规划要与实际情况结合，管网的体制问题，合流还是分流，要具体考虑；管道与河道，要统筹考虑。

第二，建立信息系统和数字平台

整个城市处于一个大的水文体系之中，多方面相关联，因而需要有模型、有数字系统。运用普查的结果，建立管网的公共信息系统和数字平台，这不仅要有管网的基础数据，更要与城市地形地貌、城市发展、人口变化以及管网维护管理情况相结合，及时更新数据，将其动态化，为管理提供依据。.

第三，建立监管体系和执法队伍

要建立排水管网监管体系，这样才能够将最终影响、最终因素作为政府的考核指标，从而有效管控排水管网的运营与管理。

建立一支敢于执法、有执法权力的执法队伍，打击非法破坏管网的行为遏制非法排污、偷排泥浆、非法倾倒垃圾等严重导致管网正常运营的现象。

第四，建立低影响开发的技术规范和导则

建立一套严格的制度来规范排水管网的运行管理，从理念上开始改进。新建能用的标准是：不漏、不破、不塌、不变形、顺畅流动，排水管道建设要把好管材、基础、接口和回填关。

（2）发展管网的PPP模式解决资金问题

市场化是当前解决公共服务问题的有效途径，原有的融资方式，零存整取、先取后存，若不加以创新，解决不了中国排水管网的问题。要把排水管网与PPP等市场化模式结合起来，开始外放和招标的服务，解决没有劳动力、没有资金的问题；必须要参考华尔街的思维方式，解放思想，放开思路，管网的市场化才有可能。

想要将市场化的资本引进来，让资本良性发展，政府必须要从短期、长期和预期三个阶段考虑。

“短期”是指对于基础设施建设的投资，初期投入较大，而后随着时间推移会投资越来越少，甚至为零。对于管网，在初期较短的时间内需要大量投资，并不是以后几十年，年年都需要这么大的投资。管网的短期大投资过后，对于其长远发展，要设定一个缓增长、甚至是零增长的目标。

“长期”是指对于管网的建设和运行都要有永续的资金投入。这是政府的责任，公共资金，包括税收，包括房地产税，都应该有一个永续的投入。现在中央财政资金紧张，短期和长期的关系要搞好，前期的较大投资和后期永续的投资要有效配合，才能对管网问题的解决有根本性的推动力。

“预期”就是在“短期”与“长期”的基础上，管网投资要注意有必要的效果。如果有好的环保概念、好的预期收益、好的现实项目，融资才会有成效，管网运行与管理的预期成效也才能更好。如果借无限需求的机会，把有限的资金长期化、可持续化，把资本市场的预期放大化，就有可能解决一部分资金问题。

运用PPP模式解决管网资金问题，一方面需要长期与短期结合，另一方面需要做好预期。长短期有效结合，需要政府长期的持续投入作为保障，需要价格机制扩大空间；做好预期需要以新建需求为市场前景，并充分考虑已上市公司以及准备上市公司的融资能力，为解决管网资金问题出力。

值得注意的是，目前住建部与财政部正在讨论厂网一体化项目中加大PPP机制的推广力度，探索厂网一体化的有效模式，以缓解前期资金压力，实现短期投入长期化，实现预期收益。希望通过这样的尝试，通过试点的推广，能够推进排水管网的市场化进程，逐渐解决资金问题。

（3）市场化调动活力，政企共赢需“贡献”

在管网领域实行PPP模式用市场把政府、企业、公众的活力调动起来。公私合作中，政府作为“公”的一方需要注意规划，而作为“私”一方的企业也应该对规划有足够的关注。

离开政府，企业只能局限在讨价还价获得酬劳的低级服务层面；只有真正与城市的安全、城市的亮点等“城市政治”相衔接，并能做到对政绩考核有贡献的时候，政府才会信任企业可以解决实质的重要问题，才会给予足够的支持，真正获得共赢。

在管网领域市场化中，企业需要在一定程度上依靠政府，而政府也需要由企业来搞活管网，双方要彼此支持，互有贡献，才能长效发展。

编辑：任萌萌