环保公益性项目不能PPP?且看发改、财政、环保及E20四方专家激辩

 近期， 财政部、环保部联合发布了《推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》，该《意见》继“水十条”后发布，被视为“水十条”的配套政策之一。正值PPP热潮，在水污染防治领域大力推行PPP，再次引起业内的关注。在此轮热潮中，大量的PPP项目也趁热打铁，一时间，PPP模式成为项目合作的“宠儿”。大热之下，也有担忧之声，在带有很强公益性的环保项目中，PPP真的可行吗？

针对这一话题，E20环境平台记者整理了来自发改委、财政部、环保部、E20研究院四方专家的不同观点，展示四方对这一话题的激辩。（由于“你懂得”的原因，我们隐去了部分人名）

在接受《21世纪经济报道》记者采访时（相关采访原文见文末附件），国家发改委投资所投资体制政策研究室主任吴亚平谈及了PPP适合领域的项目，表示，绝大部分PPP项目是经营性项目，或者准经营性项目。凡是财政补贴额度太大，如果一个在建项目，投资者回报的70%都是通过政府补贴获得，就不要做PPP。70%的补贴都付给了投资者，投资者都是逐利的。还不如自己做，或者通过自己平台公司做。在不放大债务口子的前提下，没必要把地方政府有限的资金用来补贴投资者。

对于纯公益性的项目，吴亚平主任认为，像市政道路，或者园区的基础设施等，原来通过BT做得比较多。这些项目本应政府投资，但政府没那么多钱，或者一两年内拿不出那么多建设资金，就跟社会资本合作，原来高强度一两年的资金投入变成五六年或七八年，变成相对均匀的投入，能帮忙缓解一下政府资金压力。但这些纯公益性的项目，从理论来讲，不适合做PPP。因为羊毛出在羊身上，投资者要获得回报，这些公益性项目本身并没有收益，投资者的回报要么来自政府财政补贴，要么通过政府购买服务获得公益性项目，如果由政府直接投资，只需花费投资的成本；如果改造成PPP，不仅需要投资的成本，还要加上资本的回报，总的来讲，政府会花更多的钱。

对此，来自财政部的专家认为，这种理解稍有偏差。他告诉E20环境平台记者，英国等国家通过实践已经证明，公益性项目中加上社会资本的投资回报后，并非支出会增加，而且恰恰相反。

E20环境平台高级合伙人、E20研究院执行院长薛涛指出，简单的强调“公益性项目，如果由政府直接投资，只需花费投资的成本；如果改造成PPP，不仅需要投资的成本，还要加上资本的回报，总的来讲，政府会花更多的钱。”这样的逻辑，忽略了引入社会资本和产业力量后对投资和运营效率提升的可能性，是一种“计划经济”的传统思维，与习李时代所倡导的政府采购公共服务和市场导向相背。正是在这样的理念指导下，2008年，一纸国债项目不能采用BOT模式的文件，配合着四万亿的投资拉动，在一定程度上阻碍了PPP在市政领域的推进。

此外，薛涛认为，吴主任认为公益项目仅适合BT模式的想法应用在环境领域也是不适当的，E20环境平台所提出的A方阵中部分企业都有以BT方式承接地方环境工程的历史，实际效果来看，受BT方式的限制，他们都采用了工程化的方式来完成地方城市小流域整治的环境需求，由于没有考虑后期维护要素，也没有从效果出发，因此缺乏基于综合环境各要素集成的综合环境服务模式，不但造成地方政府基于BT模式还款期较短的负债压力，也不利于环境效果的达成，甚至造成投资浪费，去年国发69号文和今年水十条中所提出要推进的环境绩效合同服务的模式，就是为了解决上述问题。而其应用在PPP领域，就必须采取区别于BT的带有运营维护和绩效考核的相对长期的PPP模式。而由于城市小流域整治的环境修复的特点，相当一部分项目属于纯公益的项目，只有在这方面取得突破，才能帮助地方政府按期达成水十条中消灭黑臭水体的具体要求。

来自环保部的专家也表达了相同的看法，他认为，从财政部、发改委等已经出台的相关文件看，“纯公益性的项目，从理论来讲，不适合做PPP”的观点值得推敲。

环保部专家认为，环保领域项目绝大部分是公益性的，是政府必须的公共产品，如果政府提供不了，可以由社会资本来提供。他认为，PPP不应只是一味追求财政支出最低，还要看效率和效果。这就如同买房，买房的目的是买到房子，当不能一次性付清房款时，可以采用银行贷款形式。这一过程中，银行的目的是获得贷款回报，而且购房者又能承担起月供，那么采用银行贷款就是很好的方式。

财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金［2014］113号）提出财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。

财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金［2014］156号）PPP项目合同指南中，明确“政府付费”是三种付费机制之一，指出“政府付费是指政府直接付费购买公共产品或服务。”

同时，环保部专家指出，吴亚平主任之见并不代表发改委。此前，发改委发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资［2014］2724号）中明确非经营性项目，对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。

与之相符合的是，近日，财政部金融五处（PPP）处长阚晓西在中国绿色投融资对话平台专家研讨会暨气候融资高层论坛上发表了PPP的整体观点，他指出，PPP本质上是基于政府信用为基础的一系列活动，只不过跟过去的融资平台相比，对社会资本方有一个比较高的要求，对于金融机构在识别风险上也有一个要求。在这个投入的过程当中，政府支付对价无非是三种形式，一种是让渡收费权，一种是通过财政预算来安排补贴，一种是通过存量资产的投入或者是转让的形式，所以对于政府来说，实际上就是一个预算管理和资产管理的过程。（阚晓西处长发言内容摘自：中央财经大学气候与能源金融研究中心(RCCEF)）

附：发改委：并非所有项目都适用PPP模式

来源：21世纪经济报道

一些地方政府继续实施的BT项目是否合适？哪些项目适合采用PPP模式？融资方面谈不拢怎么办？全国当前PPP签约率为10%-20%，主要原因何在？带着这些问题，记者采访了国家发改委投资所投资体制政策研究室主任吴亚平。

记者采访了解到，不少地方政府推行的PPP并非真正意义的PPP，跟原来的BT模式很像，主要为一种融资方式，政府缺钱，一些项目交由社会资本投资，再通过三五年时间由政府回购，给付社会资本一定回报。

另外，地方政府希望以基准利率的代价引入社会资本，但社会资本、金融机构、基金等不少要求利率达到8%左右，使得一些项目谈判陷入困境。

BT模式有其积极意义

记者：在此轮PPP热潮中，一些市县级政府仍然是披着PPP的外衣，做的还是BT项目。业界对此有不同声音，有人认为BT项目有其合理性，有人认为应该被PPP取代。你怎么看？

吴亚平：2012年年底国家发文明文禁止说不能做BT项目。但是现实很复杂，很多地方不是政府部门跟投资者签订BT协议，而是通过平台公司与投资者签订BT协议，这种情况很难说。虽然国家三令五申不让做BT，但地方还在做，地方有这个需求，BT还是有它的积极意义。

记者：BT模式适合什么样的项目？

吴 亚平：那些纯公益性的项目，如市政道路，或者园区的基础设施等，原来通过BT做得比较多。这些项目本来应该政府投资，但政府没那么多钱，或者一两年内拿不 出那么多建设资金，就跟社会资本合作，原来高强度一两年的资金投入变成五六年或七八年，变成相对均匀的投入，能帮忙缓解一下政府资金压力。

这些纯公益性的项目，从理论来讲，不适合做PPP。因为羊毛出在羊身上，投资者要获得回报，这些公益性项目本身并没有收益，投资者的回报要么来自政府财政补贴，要么通过政府购买服务获得。

公 益性项目，如果由政府直接投资，只需花费投资的成本；如果改造成PPP，不仅需要投资的成本，还要加上资本的回报，总的来讲，政府会花更多的钱。BT当然 也需要给投资者回报，但因为BT项目周期较短，给的只是一个短期的回报，如三五年；而PPP项目周期长，政府投入的资金会更多。

需要长期经营的项目适合PPP

记者：那PPP适合什么领域的项目呢？

吴亚平：PPP比较适合有较长后期经营的项目，如轨道交通项目、污水处理厂、供水厂等。融资不是PPP的主要目的；PPP是长期的合作，八年、十年甚至二十年的合作，PPP的本意是让社会资本来经营，利用社会资本专业的经营管理能力，来提高效率。

绝大部分PPP项目是经营性项目，或者准经营性项目。经营性项目主要通过政府政策来支持；准经营项目不能平衡财务的，需要政府给一定补贴，才能平衡项目的财务可行性。如轨道交通，项目主要靠后期运营获得回报。

凡是财政补贴额度太大，如果一个在建项目，投资者回报的70%都是通过政府补贴获得，就不要做PPP。70%的补贴都付给了投资者身，投资者都是逐利的；还不如自己做，或者通过自己平台公司做。在不放大债务口子的前提下，没必要把地方政府有限的资金用来补贴投资者。

记者：最近似乎有纯公益性项目，如市政道路建设，被改造成PPP项目，并签约成功的。由社会资本长期运营这个项目，由政府购买相关服务，拉长服务期限，也能减轻财政支出压力，似乎也不错？

吴亚平：像市政道路这块的公益项目，最好的方式实际上是通过发债，相比银行贷款、信托或者BT模式，发债的成本低很多。

记者：但地方债券发行规模非常有限，也难以满足融资需求，那怎么办？

吴亚平：债券规模受限的话，可以通过平台公司来做，平台公司可以去融资。交由社会资本来做，现在政府给的回报至少是8%，但平台公司不是盈利公司，政府只需付出3%左右的管理费即可，比社会资本要划算。

这里如果交由平台公司来做，需要提高平台公司的透明度。把平台的举债信息公开化、阳光化，所以地方政府性债务、政府应该偿还的债务等信息，都应该晒出来，让投资者能看清楚。

好的PPP融资不成问题

记者：资金成本似乎是很关键的一环。有不少地方政府表示，一些基金、金融机构或投资方都要求固定回报，或者几年之后由政府回购，而且提供的资金成本较高，导致项目谈不下去。这该怎么办？

吴亚平：基金肯定要求回报高，地方政府一看，比银行贷款要高，肯定很难接受。变通的方式是，基金搭配债务、银行贷款，如基金出20%，银行贷款20%，基金要求10%的回报，银行要求7%的回报，1：1配比，综合成本就变成8.5%，比基金低一些，银行贷款高一些。

一 个好的PPP项目，不存在融资的问题，因为风险实现有效分担，政府分担一部分，企业分担一部分，如果是收费的话，消费者也分担一部分。把项目实施的整个过 程的风险都进行有效分担的话，投资者获得相对稳定的回报，投资者获得相对稳定回报，这样的项目，对银行而言不是问题，好的PPP，如果模式设计得好的话， 不存在融资的问题。

记者：发改委投资司表示全国PPP签约率目前大概在10%-20%左右，签约率不算高，主要什么原因造成的？

吴亚平：签约率低主要因为投资者的风险没有得到有效分担，或者认为政府的诚信不够。如果投资者的风险不能得到有效分担，投资者要求的回报就高，地方政府又不愿承担这么高的成本，所以就谈不拢。

记者：很多机构希望政府能兜底，但财政部强调PPP项目，政府是不承担兜底责任的？

吴亚平：PPP项目只要运营得好，就能获得预期的回报。PPP项目是风险共担的机制，财政当然不能兜底。

这里的风险分担，是指谁能承担风险，就由谁承担。如政策法规风险，应主要由政府承担；再如政府承诺出资或给予补贴，不能只是一句空话，应该有一个明确的财政或人大的决议，需要有相关的法律文书做保障，不然社会资本肯定觉得不踏实。

记者：那现在无论是特许经营管理办法，还是两部委出台的PPP指引，都要求将相关财政支出纳入跨年度预算，政策是在往好的方向转化？

吴亚平：是的。

记者：后续的PPP项目签约率有望提高？

吴 亚平：那不一定。因为财政部出台了财政可承受能力的标准，PPP项目财政投入资本不得超过当年财政支出的10%，这对现实造成比较大的困惑。尤其是基层政 府，基层政府的财力，还不够自己花；但很多项目又是由基层政府负担，10%的标准，使得很多基层政府难以上马PPP项目。

编辑：李晓佳