肖琼：从韩国经验透视中国污泥政策障碍

E20环境平台记者从中国水协排水专业委员会2016年工作会暨污泥处置新思路研讨会获悉，2014年韩国的污泥基本全部实现了妥善处置，且70%的污泥实现了再利用。根据E20研究院最新发布的《中国污泥处理处置市场分析报告（2016版）》显示，目前全国产生的含水率 80%的污泥104301.4吨/天，是韩国污泥产生量的四倍还多，无害化处置率仅31%-36%左右，污泥违法倾倒的问题不断被曝光，由此造成的二次污染问题严重。如何解决中国的污泥问题，也成为中国环境治理的一块“心病”。对比国内外污泥处理处置的经验，政策的突破是污泥问题解决的根本。

韩国：70%的污泥实现了再利用完善的政策确保污泥问题的彻底解决

根据韩国大邱环境公团理事长尹瑢文的演讲获知，2014年，韩国全国正在运营的规模在500立方米/日以上的污水处理厂共有587座，日处理能力2446.8万立方米，每天产生10187吨的污泥。目前韩国的污泥基本达到了全处置，其中1%进行陆地填埋，29%进行焚烧，污泥的再利用达到了69.9%。韩国污泥再利用技术主要包括以下四种技术：碳化、固化、腐熟化、干燥燃料化（火电厂辅助燃料）及原料化（水泥原料）。韩国污泥问题的妥善解决，来自于其政策的推动。

碳减排压力推动新再生能源利用的发展

韩国与国际社会约定，到2030年止，减少将近8亿6000万吨的二氧化碳，以韩国现状来看，还存在9700万吨的减排缺口，得花42亿元人民币以上的财政支出购买国外的碳排放权；这一现实对韩国来说是非常大的负担，围绕减排目标，不得不向国民经济产业转移减排负担，因此，韩国政府为了实现减排目标，找了各种各样的减排手段。能源部门是碳排放的最大的部门，自2012年开始，韩国政府对主要发电公司实行了使用新再生能源供电的义务制，在发电公司的整体发电量中，根据国家制定的发电比例，必须使用新再生能源，到2020年，总体发电量的7.2%必须用新再生能源发电。这比例用标煤换算的话，能够代替504万吨的标煤。而且在2008年，法规规定了有机废弃物作为发电燃料使用的标准，随后，政府制定了更多有机废弃物能够成为发电燃料的法律依据，而且使用更多的有机废弃物发电，能够减少更多标煤的使用量。韩国政府明确制定了在今后四年内，将90%以上的可燃性废弃物和44%以上的有机废弃物都转换为发电燃料能源化的目标。

韩国政府自2010年制定《低碳绿色增长基本法》以来，几乎每年都制定了相关法规和政策推动新再生能源产业的发展。并且通过激活碳排放权交易制度，创造了新再生能源产业的发展环境，可以说把温室气体减排压力变为新再生能源抚育的机会。韩国的碳减排政策直接影响到有机废弃物政策。

补贴制度推动有机废弃物燃料化的发展

韩国由于国土面积小，为节约各种成本，一直实行废弃物海洋排污制度，这造成了严重的海洋污染。所以自2012年起，陆续禁止了包括市政污泥在内的有机废弃物的海洋排污行为，到2016年初，全面禁止了任何有机废弃物的海洋排污行为。所以为推动有机废弃物的处置，目前正在扩充燃料化设施的建设。为推动有机废弃物燃料的发展，韩国政府要求发电厂必须购买再生燃料，所以只要地方政府计划申请、建设污泥燃料化设施或者改造非燃料化设施时，中央政府会给与一定比例的补贴。韩国政府亦明确了污泥燃料化产品的供应价格，根据含水率的不同价格有所不同，政府亦进行一定比例的采购补贴；并充分考虑了发电厂的需求制定了有机废弃物的发电燃料标准，含水率不高于10%。这样，火力发电厂只需支付运费，就可以无偿使用污泥干燥燃料。现在，电厂都希望与污泥处理企业签定长期供销合同。

政策引导污泥能源化的发展

改变对污水处理设施的认识，正在从以改善水质为目的的能源消耗设施转成以废为宝的新再生能源的生产设施的认识转变，并且出台了配套政策，引导污水处理设施能够自主做到能源利用，为此鼓励污水处理厂处理设施着力进行污泥厌氧消化的发展。 

成功担保制推动污泥设施的有效运行

成功担保制是韩国环境部发布的一项制度。这一制度规定，已经被政府确认具有技术和资金实力的企业，可以向政府建议承接污泥处置项目，项目成功运行6至9个月后，再由政府支付资金。项目成功与否，需要由专家组进行评估。如果认定没有成功，政府会给予企业一年的期限进行调整。如果还不成功，企业就要拆除所有的设施，恢复原状。成功担保制第一个试用的案例是韩国首都填埋地干燥燃料化设施，在2009年韩国环境部直属的首都填埋公社，日处理一千吨的市政污泥处理设施的计划，当时由恩百康斯公司以成功担保制向韩国环境部提出了日处理一百吨的验证工程，如果验证工程成功，再多增加九条一百吨的处理线，达到日处理一千吨的处理设施。韩国恩百康斯投入3300万人民币，建设了日处理一百吨干燥燃料生产线，通过验收证明其稳定性，最终得到了日处理一千吨的工程。

从韩国污泥处理处置的经验来看，其根据自身国情、特点等因素，制定了相适应的污泥资源化利用处置路线图，有以下几点启发：一是通过政策引导对污泥处理处置设施的重新认识；二是通过政策支持，明确污泥处理处置的方向；三是利用强制性政策以及补贴制度推动污泥资源化产品的利用，解决了资源化产品的出路；四是成功担保制解决了污泥处理项目政府和企业运作机制。

中国：污泥政策障碍待解市场突破或在一夜间

从韩国污泥处理处置的经验看，政策的不完善目前是中国污泥问题始终没有妥善解决的主要原因。

强制性的政策缺失监管严重缺位

我国目前污泥处理处置政策不仅数量少且较为滞后，缺乏强制性的政策导致社会仍旧对污泥问题远低于重视水污染和大气污染的程度，尤其对于污水处理厂的运营企业来说也缺少应有的紧迫感。

管理缺位之一——严格的全过程监管。导致污泥去向不明，偷拍事件不断爆发。政府有关部门须高度重视污泥处理处置的重要性和对环境影响的安全性，加强污泥处理处置的管理、监控，加强社会宣传，提高公众认知。将污泥科学纳入政府监管的序列；同时还应公开污泥的处理处置方式，将舆论监督作为政府监管的辅助手段。

管理缺位之二——系统的处理处置规划。目前在国家层面，还无污泥处理处置的专项规划。专项规划是污泥处理处置的指导性方针，它的缺乏必然使污泥的处理处置处于无序状态，给监控、管理带来混乱。

部分政策导向错误 导致行业发展方向偏离

考察污泥处理效果很重要的一个指标就是污泥处理后泥饼含水率。在《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）中，明确指出，城镇污水处理厂的污泥，脱水后污泥含水率应小于80%。在《城镇污水处理厂污泥处置混合填埋用泥质》（GB/T23485-2009）中，规定，污泥用于混合填埋时，其基本指标中污泥含水率需小于60%。2011年，环境保护部办公厅发布的《关于加强城镇污水处理厂污泥污染防治工作的通知》中提出，污水处理厂以贮存（即不处理处置）为目的将污泥运出厂界的，必须将污泥脱水至含水率50%以下。

虽然在《城镇污水处理厂污泥处理处置及污染防治技术政策(试行)》（建城[2009]23号）中明确了不同情况下宜采用的污泥处理工艺以及污泥的各种出路，但两项标准导致了污泥填埋成为了最普遍的污泥处置方式。这些标准其本意是为了让地方政府在污泥处理处置技术升级过程中有一个缓冲，同时通过提高含水率要求以缓减各地填埋场库容告急的压力，但实际目前这些政策却使整个行业一味追求含水率，甚至在国内掀起了一股“板框压滤机”的风潮，而地方政府也因有政策可循而对该现象坐视不管。

标准缺乏系统性、科学性

系统的、科学的污泥处理处置标准是监控污泥处理处置、选取合理技术路线和采取有效技术政策的重要前提。从国家层面的标准来看，现共发布过污泥相关标准16项，其中包括污泥泥质相关标准有8项，排放标准4项，分类标准1项，检验方法1项，技术规程1项，还有1项设计规范。整体来看，大部分污泥相关标准均为推荐性标准和行业标准，国家强制标准有5项，其中《农用污泥中污染物控制标准》(GB4284-84)和《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GB 18918-2002)发布时间要追溯到1984年和2002年，在《生活垃圾填埋场污染控制标准》(GB16889-2008)中关于污泥的规定只有一条，而水泥窑协同处置污泥的设计标准，对整个行业参考性较小。目前最新执行的强制性标准为《城镇污水处理厂污泥泥质》(GB24188-2009)，标准内容也仅仅只有对4.2.1条款的城镇污水处理厂污泥泥质基本控制指标及限值作出强制性要求，其他条款如监测分析方法等均为推荐性。

此外，我国标准的制订、评价、修改缺乏规范化和完整性的体系，致使标准修订不及时，各标准间缺乏协调和统一性。

价格机制依然没有形成 补贴政策缺失

污泥处理处置费用应该被纳入污水处理费，并在2014年1月1日起施行的《城镇排水与污水处理条例》再次明确。但是，根据E20研究院调研结果显示，目前，将污泥处理处置费用纳入污水处理费用的地方仅有北京市、江苏省太湖地区、江苏省常州市、广州市等部分地区。其中，江苏地区污水处理费相对较高，其污泥处置费为0.2元/吨，在污水处理费中占比仅为15%左右；广州市污泥处理处置费用仅有4分钱。在目前全国污水处理费还不到位的情况下，污泥处理处置费用的到位就更难。在价格机制不到位的情况下，就需要政府对污泥的处理处置进行补贴，特别是为鼓励污泥的资源化利用，建议形成政策性补贴，并且这种资源化补贴，并不是从政府的社会服务责任出发，而是从国家资源综合利用的产业政策出发。

综上，我国污泥问题的解决，缺少的不是技术，也不是资本，主要还是政策的不明确。而现阶段的污泥处理处置所需要的政策，不是指定了技术路线的政策，而是指明了问题解决方向、指向治理效果的政策。根据E20环境平台最新了解的信息，目前环保部与住建部两部委正就污泥处理处置问题积极寻找解决方法，或将把污泥处理处置纳入到总量减排中来。E20研究院认为，如果此政策能出台，污泥市场也将会被打开。而政策的发布，也许是漫漫长夜，也许是一夜之间。

此文章准备发布之时，恰看到某公号文章称“专家热议：我国城市污泥处理领域可实话PPP模式”，针对此话题， E20环境平台高级合伙人/E20研究院执行院长薛涛表达了不同看法，他认为目前在污泥领域实施PPP模式远比在污水领域困难很多，虽然目前污泥处理处置市场已有亿空间，主要有以下六大原因：

第一，责任主体不清晰。在污泥处理处置项目中，投资商首先要面对的责任主体为地方住建部门，但是目前大部分未市场化运作的城市污水处理厂的资产基本掌握在地方排水公司手中，目前排水公司的作用及责任界面还不是很清晰；另外近一半已通过BOT/TOT等方式实现了市场化运作的污水处理厂，其产权已归属社会企业所有，因此在污泥的项目协调上，难度变大。

第二，对于PPP项目而言，后端的复杂性制约了其在污泥领域的推广。目前，污泥项目很重要的一环是解决处置问题，但后端处置相对复杂，但是多数PPP投资方没有能力协调后端的处置问题，因此污泥PPP项目不像污水和垃圾焚烧项目那么简单。

第三，经费的缺失，这也是PPP落地难的最重要的原因。这与责任主体的不清晰有直接关系。政府把污水处理费支付给了排水公司或是投资商，一方面责任不清晰会遭成双方推诿，另一方面目前污水处理费中也没有划出一块固定的费用是给污泥处理用的，因此污泥处理费“难出”。自然，对于污泥投资商而言，费用无法保证，未来的利润空间就无法保障。

第四，技术路线多样而适应性弱。PPP项目适合用一种通常性路线反复复制，这样会较容易推广，像污水处理厂项目或是垃圾焚烧项目，但污泥项目的技术路线千百种样，而且每一种技术路线都可能有它自身的长短板，因此，在污泥项目中，很难有像水务领域存在的像北控水务、首创股份等为代表的此类投资商，因为体量大的企业很容易在污泥项目上找不到北，正如“大炮打蚊子”，而具备技术的中小污泥企业，又没有投资能力，所以此点也是很大的问题。

第五，国家强制标准的缺失人，使得PPP项目的采购不够紧迫，付费得不到保障，造成在污泥处理处置过程中，政府“可拖就拖”的局面，所以目前多地的污泥以“政府妥当转移”为主，因为省钱、节省成本，如果实施PPP项目，责任就转移到投资商了，这种不妥善的处置，对投资商的危害很大。因此，没人敢做正规的污泥PPP项目，也与监管力度有关。

第六，污泥有各种各样的规模的变化，单一项目分散、投资不高，对于PPP项目来说，资产的投资额不够支撑一个投资公司放大的诉求。相反，E20研究院观察到，在某些与固废的协同处置的项目上，用大的资产拖动的小的资产的处置，比如翰蓝环境的循环经济园模式，其他领域单独做污泥PPP项目，面临资产额度低下的问题，不太适合。

目前据E20研究院不完全统计，大部分污泥仍采用脱水至60%进行填埋的方式进行处理处置，填埋场逐渐满容，后端资源化利用或将成为未来污泥处置的主要方式。在生态文明建设、国家供给侧结构性改革的大背景下，污泥行业的政策、技术、竞争格局将迎来哪些变化？更多详情请关注E20研究院近期将推出的 《中国污泥处理处置市场分析报告（2016版）》。

本文作者：E20环境平台合伙人/E20研究院院长助理  肖琼

编辑：李丹