翟浩辉：培育农民用水户协会 推进新农村水利建设

农村水利基础设施在增强农业抗御自然灾害能力、改善农业生产条件、提高农业综合生产能力中发挥着十分重要的作用，是社会主义新农村建设的重要内容。近年来，水利部积极培育农民用水户协会等合作组织，探索建立用水户参与管理的农村水利建设与管理体制，在农村税费改革后适应了建立农村水利建设新机制的需要，取得了水资源节约和水资源管理的实际成效。

一、用水户参与管理的情况及其优点

参与式管理产生于上个世纪三四十年代西方工业发达国家，其宗旨是把公共管理中的部分责任和权力转移给基层组织或员工，以调动多元生产管理的积极性。在我国，将参与式管理引入农业灌溉管理，始于改革开放后我国使用亚行贷款发展灌溉事业。１９９２年，我国运用世行贷款发展灌溉事业，引进农户参与灌溉管理。从１９９５年起，我国在运用世行贷款的项目区——湖南铁山和湖北漳河等灌区——进行用水户参与灌溉管理工作试点，同年在试点灌区成立了两个用水户协会。此后，水利部认真总结这两个协会组建的经验，循序渐进地在全国逐步推广。通过１０年努力，目前我国已有３０个省（自治区、直辖市）实施了用水户参与管理，组建了群众参与式组织６０００多个，涉及灌区２００多个，管理灌溉面积６０００多万亩，参与农户有３００多万。

在灌区日常管理中，用水户参与灌溉管理显示出不少优越性。

一是体现农民的主体地位，使农民获得经济实惠。推行用水户参与灌溉管理，实际上是将农村用水决策权、农田水利工程使用权交给农民自己，让他们独立、民主地选用协会领导人，在管理、建设、财务上享有高度的知情权和参与权，调动了农民“自己事自己办、自己工程自己管”的积极性。让农民更满意的是，这种管理方式建立了透明的水费收缴渠道，直接减轻了他们的负担。自１９８５年以来，我国对工程供水开始以商品水的形式征收水费。但在实际征收过程中，有乡镇政府收的，有水利站收的，有委托乡财政所或农经站收的，也有灌区自己收的，还有市县水利局按部门承包直收的。多种形式的收缴办法不仅收缴率低，而且收费不规范，搭车收费现象严重，农民负担加重。农民用了水，交了“不明白”的钱，心里不平。用水户参与管理后，水费收缴减少了其他中间环节，大都实行“一价到户”的终端水价制度，大部分灌区水费收缴率明显提高，农民负担也大大减轻。像四川省，以前农民亩均水费达１００元，改革以后只有４０元左右。

二是理顺了管理体制，推动了灌区的和谐发展。在计划经济体制下，我国的灌区主要是以行政管理为主，投入靠国家，管理为专职，虽然也提倡专管与群众结合，要求末级渠系由群众管理，但在上世纪８０年代农村包干到户以后，末级渠系实际上无人真正负责。这种体制的结果，使灌区形成了“等靠要”的积习，眼睛向上，坐等“皇粮”，不思进取，吃“皇粮”的队伍日益庞大，上级拨款很大部分消耗在人头费用上。这是造成大多灌区工程老化失修、效益衰减、难以为继的一个重要原因。而实行用水户参与灌溉管理，明确了政府、灌区和农户的责权利，落实了分级办水利的原则。政府的主要责任是落实斗渠以上的建设投入，灌区的主要任务是加强内部运行管理和社会管理，并组织骨干工程的兴修，农民用水户协会则负责斗渠以下田间工程的整治。这种做法，实际上是利用市场机制，以供求为杠杆，把灌区和农民的利益联系在一起，从而调动了多方治水管水的积极性，大大提高了灌区防洪能力和节水能力。

三是促进了节约用水，提高了水资源利用效率和效益。长期以来，我国广大农村喝的是“大锅水”、“福利水”，用水无节制，大水漫灌比比皆是，水资源浪费十分严重。实行用水户参与灌溉管理后，一方面通过农民用水户协会落实水费征收制度，一方面引用市场机制，确立了水资源使用的利益关系，农民多用水就得多交钱。由于有了约束，广大农民自觉采取平田整地、浅浇快轮等多种节水措施，或者调整种植业结构，种植低耗水作物，努力降低灌水定额。加上近几年国家对灌区进行节水改造，灌溉节水取得了显著效果。如湖南韶山灌区的一些支渠灌溉片，组建农民用水户协会前，亩均灌溉用水为５９０—６４５立方米，而实行用水户参与管理后降低到５４７—５８４立方米，每亩少交水费４元，而粮食却增产５０公斤以上。

二、推行用水户参与灌溉管理的主要做法

我国用水户参与灌溉管理起步较晚，但发展迅速，目前已在全国范围内推广，大多数运行良好。

培育典型，搞好示范。为使参与式管理得到普遍认可，我们选取湖南铁山灌区和湖北漳河灌区进行试点。第一步，明确工程管理体制，将渠首电灌站、干支渠及其建筑物等骨干工程移交给供水公司管理，把斗渠、农渠及其建筑物和田间工程移交给用水户协会管理。第二步，选举产生协会执行委员会。用水户都是协会成员，通过用水户推选代表，召开用水户代表大会，产生执委会组成人员，再由执委会选举产生用水户协会主席或会长。第三步，制定包括用水户协会和用水户的职责、权利和义务，以及用水管理、水费收缴等制度，规范参与主体行为。在试点取得成效后，水利部及时总结经验，逐步推广。

培训研讨，完善理论。试点前期，首先由湖北省水利厅成立课题组开展专项研究，提供参与式管理在农业灌溉管理中应用的可行性和必要性以及具体操作规程的成果，同时水利部派出部分专家学者出国培训考察。１９９６年以来，水利部以及其他各级组织以不同形式召开有关用水户参与灌溉管理的研讨会和现场会，并主动地与一些国际组织以及发达国家交流合作。各类研讨会和培训活动的广泛开展，不但对深化灌区改革、使灌区管理适应市场经济体制要求起到了推动作用，而且使我国初步创建了一套较为成熟的参与式灌溉管理的理论体系，并逐步从灌区扩大到整个水利系统。

制定政策，加强引导。为了促进用水户参与灌溉管理的规范运行，近年来我国相继制定了一系列的政策和法规。如２０００年出台大型灌区节水改造续建配套项目建设管理办法，要求灌区积极进行管理体制改革，尽快建立良性循环的运行机制，促进了参与式管理在项目灌区的实施。２００２年新颁布的《水法》规定，“农村集体经济组织或者其他成员依法在本集体经济组织所有的集体土地或者承包土地上投资兴建水利工程设施的，按照谁投资谁管理谁受益的原则，对水利工程设施及蓄水进行管理和合理使用”，为灌溉管理体制改革提供了法律依据。２００５年中央一号文件明确提出，“加快农村小型基础设施产权制度改革……对受益户较多的工程，可组建合作管理组织，国家补助形成的资产归合作组织所有”，指明了农村水利管理体制改革的方向。

加强领导，多方配合。用水户参与灌溉管理，不是一个行业或一个部门所能办得了、办得好的事，而是一种对水资源实行社会化管理的综合行为，涉及到地方政府以及水利、民政、农业等各个方面。我们明确提出要求，推行和发展用水户参与灌溉管理，一定要由地方政府负责，并请相关部门介入。发挥地方政府的主导作用，有利于协调各种矛盾，引导村委会配合协会抓好灌溉用水工作，并对协会内部运行进行有效监督。水利部门要当好地方政府的助手，搞好服务，做好用水户参与管理方案设计、灌区改造及内部体制改革等具体工作。

三、大力培育农民用水合作组织，为新农村建设做出新贡献

用水户参与灌溉管理毕竟在我国还处于发展初期，还存在地区发展不平衡、组织结构不健全、民主管理水平不高等问题，需要我们在改革发展中不断加以解决。

首先，充分认识加强农民用水户协会建设的重要性。田间灌排工程由农民用水户协会管理，是灌区管理体制改革的一个重要方面。各有关部门和灌区管理单位应进一步提高认识，增强改革的自觉性，采取切实有效措施，积极培育和支持农民用水户协会建设。要通过培育和支持农民用水户协会，解决多年来农村水利管理主体缺位、责权利界定不清、运行效率较低的问题。

其次，规范协会运作行为，提高协会服务质量。各级地方政府、水行政主管部门、灌区水管部门要互相支持，加强对协会的指导、扶持、服务与监督。在农民用水户协会的发展过程中，一方面要加强协会队伍建设，通过宣传引导，使广大用水户真正把有威信、有号召力、有责任心、有能力的人选进领导班子；另一方面，要继续加强协会制度建设，加强监督检查，通过完善监督机制，促使协会按程序运作。

第三，注重农民用水户协会的自身能力建设。农民用水户协会要坚持“民办、民管、民受益”的原则，不断加强组织机构建设，使协会运作民主、公开、有效、规范。所有涉水事务、财务状况、人员聘用等都要公开透明，接受广大用水户、当地政府和社会的监督。

编辑：全新丽