张燎谈特许经营制度中的产权问题

“产权属性的争议还主要源于我们对公共事业立法的模糊。”张燎在城镇水务论坛上讲到。
　　从我国开始在市政水行业中实施特许经营制度以来，就不断地存在一些问题。这些问题给中国在市政水行业的市场化带来了很大的挑战，也是很多完善的机会。
　　张燎是上海济邦咨询公司总经理，是市政中的水务改革和投融资方面的一个专家。他说从济邦的工作中，他们发现特许经营制度其实还有很多在完善的地方。不仅从宏观方面，并且从小的方面都能看出这个问题，包括普遍性的问题没有解决。

　　产权不明是溢价的潜在原因？
　　在过去几年中，济邦公司从事了比较多的一些风险咨询。尤其是在税务改革和投融资改革中，因此张燎希望能和同行们分享更多的经验，也能更深刻的探讨问题。
　　他认为特许经营中出现的问题主要集中在最近两、三年。随着中国城市供水行业改革的深入，水行业中出现的问题越来越明显。在前几年，水务改革可能比较多的集中于水务处理，因此水务处理方面的交易案例越来越多。从2005年以来的一些比较典型的交易案例来看，大家可以看到一个明显趋势——政府对改革之后供水企业的控制还是非常明显的，具有绝对控股权，同时，合资方式在国内还占主流地位。另外一个趋势就是产权转让，由于是合资，有一部分产权要转让给私营方，产权转让溢价现象的逐渐升高趋势非常明显。
　　张燎并不认为溢价高低意味着什么，但是他说大家应该看到其中隐含着另外的问题。目前，供水改革中有些趋势，即一些人认为转让溢价是合理的。他们认为资产应该有保值增值，而建设部门却有些忧心忡忡。对供水行业内大量的国有资产转让，具体价格到底价位是合适，大家都没有底。
这其中一个重要原因是我国城市供水改革和地方投资思路与取向是完全不同的两种思路，非常不协调。建设部的相关部门考虑从2002年以来，现在还是一个市政公用特许经营建立的过程。张燎认为这在供水行业里是有越来越虚化的一个趋势。不过他说建设部的领导可能不一定同意这个看法，但是他是根据实践推断出这样的趋势。
　　张燎认为国资部门把供水行业的产权转让当做一般性的经营性行业企业来处理，而这两套政策是有相悖而向的趋势。他说这是问题的根源。对形成高溢价现象的解释也是多种多样的，有种解释是说由于特许经营协议上面规定期末资产政府是要有偿回购，这样投资人能得到更多的资金，所以说在外资进入时需要的付出更多。
　　张燎认为这是一种支撑高溢价的一种解释，海口水司的事情也涉及了这方面的报道。他说他并不是对任何人和机构攻击，仅仅是摆出客观的观点，希望大家判断哪种比较科学合理。“我不是我的看法完全对，但是我希望大家能够看得更深入。”张燎在论坛上强调说。

　　有限产权和完全产权的争议
　　目前供水企业的合资方式中，到底外方或者说非国有股东持有的股权是什么性质，这些还是有争议。与一般的竞争性行业中的非国有股权相比，它们是完全产权还是具有行业特殊性的有限产权，张燎说这些都值得大家深入思考。
　　在我国水行业改革中，污水处理的产权比较清晰。但是涉及供水行业时，这个问题就显得比较复杂。非国有股东包括内资企业和外资企业。非国有股东从政府方获得的产权到底是哪种形式，目前有两种观点，一种是完全产权，一种是有限产权。大家说是完全产权的根据是特许经营期结束时，政府必须有偿的收回。张燎说这是一个比较对应的关系。另一观点认为是有限产权，该产权不同于政府原来持有的股权性质，有限产权一个重要的特征是说该产权最终是政府的，在经营期结束的时候，非国有股东应该无偿把这个产权交还给政府。
　　张燎认为这些值得商榷。国际上关于特许经营，运营的是私人部门，业务收入直接来源于终端客户付费，而BOT模式的付费来源于政府部门支出。回到与中国环境的对比，我国BOT项目基本按照这样的模式运营设计的这些制度条件。在BOT模式上基本没有大的争议，但是特许经营模式在中国大陆还找不到特别对应的模式。
　　张燎认为澳门水司民营化改革就是西方的特许经营，它的模式跟国内合资具有非常大的差异。最重要的差异是澳门政府在特许经营中没有权益，控制方是私人部门。因此政府是监管方，而有投资责任的却是私营部门。内地的政府既是监管方，同时在供水企业里又是股东。澳门水司模式很好，主要是澳门政府比较清楚它的角色，存在很少的利益冲突。在内地合作模式内，政府这一方存在非常大的利益冲突。
　　国际上另外一种公共事业改革模式，即政府撤资。欧盟和国内的模式基本上是一样，目前国内供水企业改革模式其实就是政府部分撤资，张燎这么认为。政府采取部分撤资中有不少典型的例子，就是2002年国内开始采用合资模式，实际上这也是供水行业的第二轮改革。政府把50%的产权转移给驻资的非国有股东，形成这种新方式，也就是政府撤资。
　　张燎说这不应该叫做特许经营。无论政府给不给它特许经营证，事实上它已经获得了这个地区供水服务的专营权，难道不给他证吗？肯定给。

　　产权属性的争议还主要源于我们对公共事业立法的模糊
　　“国家出台126号文时，能够提出这样一套制度，我觉得非常不容易。126号文里只提到特许经营制度的概念，但是该制度的模式是什么，产权属性怎么样，政府和企业的边界怎么样，都没有明确的提法。”张燎说。
　　在这种情况下，中国的政绩体系也非常特殊，例如供水之列的基础设施的责任方是地方政府。地方政府在运作时存在利益导向，从政府的利益出发来解释特许经营的内容。他说这就导致什么东西都往特许经营制度的“篮框”中扔，事实上大家都对特许经营具体模式没有认识。甚至各种各样的专家学者、咨询公司也会有不同的解释，这就让大家对制度的真正内涵没有理清，因而只要是引进市场机制的东西都属于特许经营制度。张燎说这是立法的不够清晰，导致大家有很多不同诠释。
与产权相关的就是期末资产的处置。我们对产权属性进行界定后，再分析产权问题就比较清楚。目前国内供水企业内的合资企业在撤资时，非国有股东享有完全产权。在BOT、PPP等形式中，非国有股东拥有的是有限产权，严格来说是一种管理权。目前合资改革模式要用特许经营的话，非国有股东拥有有限产权更加合适。在这种情况下，政府才可以无偿收回。

　　张燎说这么分析来，我国市政公用事业的改革中，绝大多数项目的资产处置设计还是合理的。在BOT项目中，合同结束时资产被政府无偿收回；以合资形式存在的项目，无论是供水，还是在供热、公交等方面，非国有股东拥有完全产权，合同结束时资产就应该有偿被收回。
　　但是在少量的特许经营项目中，期末时的资产处置存在一种错位现象，也就是产权的问题。本来是政府撤资项目，也就是对方拥有完全产权，可政府却规定合同到期时要无偿收回。
　　从目前法律上来说，还没有很明显的障碍。由于产权的认识还不清楚，再加上还没有良好的监管，在具体成本不清楚的情况下，这些都很难说。（中国水网 杜会娇）

编辑：环境服务业商会