欧盟“流域性水资源环境综合管理”考察

　　根据欧盟亚洲环境常德项目的计划安排，2006年12月，由湖南省建设厅和常德市政府组成的中方项目官员及专家考察团一行8人，赴欧盟对水资源环境管理领域进行了为期9天的考察；随后，2007年5月中旬又在常德市举办了水资源可持续管理研讨会。经过认真考察学习及研讨交流，结合我省流域性水资源环境现状及如何借鉴其成功经验，撰拟专题报告如下：

　　一、欧盟流域水资源环境综合治理主要经验

　　欧盟国家十分重视水资源环境管理工作，各国城市生态化的河道、清澈的河水、完善的雨污水收集及污水排放系统、相得益彰的城市小区景观设计等，都给考察团成员留下了深刻印象。通过考察亦使我们了解到，欧盟国家在水资源管理领域的经验是建立在“先污染，后治理”这一重要教训基础上的。其在漫长而曲折的治理过程中，不断总结经验并取得成功。主要经验有以下几点：

　　1、建立以水体为中心的区域性水污染防治体制，强化政府的协调功能；加强流域性区域合作，共同承担污染防治责任在德国，流域管理主体除联邦政府的环境、自然保护和原子能安全部门外，还得到其它相关联邦政府部门，如联邦食品、农业和林业部、联邦卫生部、联邦交通部及其研究机构的支持。水资源管理规定的实施由联邦州和市政府共同完成。在大多数州内，水资源管理主要通过三个层次进行：

　　1）高层机构负责战略决策制订和实施，以及监督下属机构；

　　2）中层机构为区域政府部门，负责区域水资源管理规划，涉及对区域产生影响的水资源使用许可和管理程序；

　　3）低层机构为城市和农村地区的技术机构，负责小范围水资源使用，以及水资源和废水排放的监测、技术指导、政策执行。

　　此外，在联邦水资源协会条例指导下，德国还建立了大约1.2万个水用户协会，它们的任务包括水资源管理、水供应和排污，促进农业和水资源管理部门的合作。

　　2、制定相应的控制污染的法律法规和水质标准，并严格贯彻执行2000年以前，欧盟各国均有各自的水资源管理法律及法规，对各国水资源管理和保护发挥了重要作用。2000年12月，欧盟水框架指令（WFD）正式启动，标志着欧盟各国从此有了一个统一的水资源管理法律文件。

　　水框架指令的核心要点是：河流从源头到入海口为一个整体流域系统，局部河段与整个流域紧密相关；所有河流改善计划的细节都要公布，让民众发表各自看法；所有国家都要定期向欧盟报告工作进展情况；制定非常严格的惩罚条例，对无法完成指令的国家进行处罚。

　　欧盟水框架指令使欧盟各国水资源管理法律体系进一步得到完善，构成了欧盟法律——各国法律——各州法律——城市（包括小区）法律四个非常鲜明的法律层次，且高一层级法律对低一层级法律具有严格约束力。每一层级都有专门协调员监督和落实指令的执行和进展情况。欧盟水框架指令启动以来，由于有明确的时间安排和操作性强的实施方案，再加之严格的监督措施，欧盟各国在水资源管理和保护领域取得了举世瞩目的成就，并且这一工作还将持续进行。

　　3、流域区域统筹，实施源头综合水污染防治措施

　　欧盟国家水资源管理领域一个最重要的核心理念，就是把河流从源头到入海口作为一个整体来管理，构成了其最重要的流域管理体系。

　　欧盟国家高度重视水资源管理规划，所制定的流域区域统筹管理规划通常具有极强的可操作性。其目的是明确指出需采取的措施，评价其社会经济和环境影响。德国的主要流域都制定了水资源管理规划、污染物处理规划、污染负荷规划、水源保护区域规划、防洪区域规划、热辐射负荷规划等。另外，还有一些不由水资源部门监管的规划也对水资源管理具有一定影响，如土地利用规划和水陆交通运输规划等。

　　欧盟国家水资源管理领域的另一个重要理念就是从源头控制，即对每一个小区或每一个生产单位，把雨水和污水（以及垃圾）都按就地处理原则进行统一收集处理，不允许随意向外地排放。按照德国法律，每一个小区都要为其产生的废水负责。根据欧盟和当地法律，明确了企业排放污水的各类有害物质的排放指标；企业根据这些排放指标自行对污水进行处理，污水处理厂不再对企业排放的污水进行特定处理；污水处理厂要对各企业污水排放情况进行定期检查。对于有意超标排污的，当事人将面临刑事诉讼，其本人及企业的社会形象也将受到严重影响。

　　4、大量运用高科技成果对流域水质实施监控

　　欧盟国家在水资源管理领域大量运用了高科技成果，将各流域管理纳入实时监测系统内，为流域管理服务的各类设计事务所、工程技术公司应运而生，为流域管理、水量预测和控制、城市防洪、雨污水排放和收集等领域提供专业服务。气象学、水文学、无线通讯技术、计算机技术、数学模拟技术等被广泛运用到水资源管理的各类领域，技术成熟，数据精确，监控效果好，经济效益和社会效益巨大。例如德国汉诺威市、荷兰乌特勒支市都运用了计算机模拟系统对城市雨、污水管网进行实时监控，在管网建设维护、电缆敷设过程中，均运用了先进的成像检测设备，工程技术人员技术水平过硬，施工过程严格规范，质量较高。

　　二、我省水资源环境存在的问题

　　1、水资源分配不均

　　湖南省河流湖泊密布，水资源总量丰富，但分布很不均匀。一是地区分布格局不均匀。受地貌、地形、大气环流等因素影响，多雨区径流深高达1500毫米以上（如澧水上游五道水），少雨区径流深只有489.1毫米。人平、亩平水资源量在不同地区相差甚为悬殊。二是年内分布不均匀。受季风影响，降水和径流的年内分配不均，年际变化大。每年有60%的降水多集中在春夏季4－7月期间，而且多以暴雨形式出现。同时年际之间的降水量和径流量变化也大；造成丰水年雨水过多，产生洪涝，少水年雨水过少又干旱缺水。甚至发生连年丰水或连年枯水，水旱灾害频繁。

　　2、饮用水水源逐步受到污染

　　据有关调查资料显示，湖南省水环境质量虽总体良好，水质基本保持稳定，江河湖库水质符合或优于三类水质断面的比例基本持平，但流经部分城市及工业区江段的地表水污染仍较严重，岸边污染带仍未得到有效控制，少数城市存在饮用水源安全隐患。全省71个省控水质监测断面中，符合或优于二类水质标准的27个，占38.03%；符合三类水质标准的17个，占23.94%；超过三类水质标准的27个，占38.03%。部分城市存在因水源污染而引起的水质型缺水。

　　3、资源无序开发，水环境及生态遭到破坏

　　虽然大多数工程项目按照国家基本建设程序规定，其选址布局都考虑了生态与水环境的利用与保护。但有些地方政府或部门为了追求经济利益，仍以牺牲生态与环境为代价，使生态环境遭到严重破坏，水源受到严重污染。具体表现在以下四个方面:

　　1）梯级电站的无序开发，水环境容量减少，水体污染加剧；

　　2）乱开乱采，在没有任何环境保护措施的情况下开发小矿场，生态

　　遭到破坏，水土流失，引起水体的重金属污染；乱采河床沙石，使河床径流不畅；

　　3）一些小造纸厂、小印染厂、小化工厂大量未经处理的废水排入水

　　体，造成江河湖泊水质污染；

　　4）盲目追求高城市化水平，在一些水资源本来非常贫乏的地区，不

　　加科学论证，将大量人口集中于城市，造成生产、生活污染物无法消化，

　　水资源开发利用超出其承载能力，水体丧失自净能力。

　　4、缺乏先进的水资源管理理念，科研投入不足

　　目前，全国上下都在谈“环保”，各地都在投入大量资金搞环境工程建设，各地城市污水处理厂亦在陆续建设之中。但是，对于投资这么大，建厂这么多，能否真正解决流域性水环境问题，还很少有专题研究，科研工作亦基本局限于水处理工艺方面。将城市及工业污水集中进行处理，对整个流域来讲，只是减轻点污染的措施之一。经污水处理厂处理后的达标排放水，其水质指标还远大于自然水体的三类水质指标8—12倍。如果它的受纳水体的环境容量小于排放量，受纳水体将丧失自净能力，流域水体照样受到污染。所以说，流域性水资源环境问题是一个多学科、多领域错综复杂的系统工程，应建立一整套科学的流域性水资源综合管理体制与管理理念，但目前从事这类软课题研究的机构与人员太少，人力物力财力投入明显不足。

　　5、涉水的法律、法规不全，管理体制不顺，执法力度不够

　　由于水的特性，决定了流域性管理与行政区域管理是两个完全不同的概念。只有建立健全完整的流域性管理体制与机制，才有可能真正管理和治理好流域性水环境。而现行水资源环境管理体制中，基本是只有政府行政主管部门参与的分区域、分行业的条块管理，水利、环保、建设各自为政。这种条块管理体制，对整个流域而言是责、权不分，在整体与局部的利益上容易产生很大的矛盾和冲突。它不利于流域水资源的统筹开发与利用，更不利于流域性水资源环境的综合治理与保护。其结果是，在流域管理上重行政区域管理、轻流域管理，流域管理对区域管理缺乏约束力，导致相关部门对流域性水资源保护缺乏科学认识，水源保护有法不依，执法不严。

　　三、加强我省水资源环境综合管理的建议

　　1、强化现代水资源管理理念，逐步建立流域性水环境管理体制与机制

　　关键是要深入贯彻落实科学发展观，强化现代水资源管理理念。只有充分认识流域性水资源管理的重要性和相关特性，才能合理地建立起流域性水资源环境管理体制与机制。建议由省政府牵头，打破原有多头治水格局，由水利、建设、环保、发改、财政、农业等部门建立联席会议制度，就省内突出的水资源环境问题进行沟通、协商，拟定流域性水资源管理规划与区域规划协调措施，探索建立完善统一的流域性水资源环境管理体制和机制。真正做到保护、利用、管理好水资源，为确保湖南经济可持续发展和人民群众生活提供保障。

　　2、加大对流域性水资源环境的科研投入

　　流域性水资源环境治理与保护，是一项专业性很强的综合性系统工程，涉及诸多学科与专业。从流域规划、区域合作到流域产业结构调整，从区域规划、城市建设到源头减排治污，都与流域水资源环境保护有着密切的联系。但目前我省从事这方面研究工作的机构和单位很少，研究成果亦不多。建议政府有关部门组建水资源环境规划研究机构，加大科研经费投入，尽快拿出科研规划成果并制定实施计划。

　　3、加强流域性水资源环境综合整治规划，开展区域合作

　　水是一个大的循环圈，水资源主要指地表径流和地下径流。水向低处流，它是没有地界之分的。水环境污染表面上看似乎是水的问题，而实际上与流域及区域的产业结构及其城乡发展布局有着直接联系。过去由于缺乏流域性水资源规划的指导与协调，城乡工业布局和产业结构调整多着眼于区位条件和资源禀赋，没有考虑水资源环境容量对经济社会发展的制约作用，导致一些地区的环境容量资源被超负荷开发利用，造成严重的环境污染；反过来环境污染又对经济社会发展产生严重制约。而另一些地区，环境容量资源开发利用程度低，未能合理发掘其经济潜力。因此，必须从战略上确立流域水资源规划的统领地位，加强与区域经济社会发展规划、城乡建设规划及各项专业规划的衔接。各地区应根据各自资源禀赋、经济社会发展水平、水资源环境容量等条件确立并调整本区域的产业结构和布局，使区域经济发展与水资源环境保护相协调。针对我省实际，可结合湘江流域水环境治理，以实施长株潭城市群综合供水排水为优先考虑。

　　4、开展生态居住小区开发试点

　　借鉴德国汉诺威市康斯伯格生态示范小区的成功开发建设模式，综合考虑水资源的生态和景观价值，进行居住小区开发试点。

　　5、建立全流域水质监测系统，加大执法力度

　　目前，我省排污水质监测主要是针对大型工业集中排污点和城市污水处理厂的排污口进行定点监测。对于河流和地表水域仅在饮用水水源保护区进行控制性监测，对于流域性水环境的监测系统还是空白。计算机、“3S”数据库、监测、模拟、网络、人工智能等现代化新技术的发展，为流域性水资源环境管理提供了强大的技术支撑平台。建议我省在逐步完善流域性水资源环境管理体制的前提下，建立全流域水质监测系统，落实监管责任，加大执法力度。

　　6、科学合理地建立用水机制

　　目前，我国用水机制极不合理。城市供水价格低，供水设施得不到加强与改善；排水费用低，污水处理设施欠账多，收集系统建立不起来，民众难以喝上真正干净的水。只有科学合理地建立用水机制，才能充分发挥市场机制作用，使各类水资源环境监测、咨询、工程技术服务机构竞相发展，扩大社会投资防污治污，在全社会提倡节约用水，循环用水，减少排放量，降低治污成本。

　　7、加强公众参与意识

　　流域性水资源环境是人类生存最重要的环境之一。保护水资源环境涉及到多个领域、部门、团体和个人，公众参与其规划与管理至关重要。为使决策充分体现民意，妥善协调流域内多目标、多部门和多种利益之间的关系，应研究制定一整套法律与法规，确保公众的知情权与参与权。加强公众参与亦是提高全民环保意识，宣传环保政策的有效途径。

编辑：全新丽