编者按：本文源自世行“解决中国水资源短缺”的分析、建议背景文章中的《日本水资源管理的经验：体制和政策》。
中国水网消息，为改善水资源管理，在过去几十年里，日本大力加强法制建设，构建了一个比较完整的法律体系。同时，出台了一系列政策措施，利用多种政策手段引导和调控有关社会主体的行为。
（一）水资源管理的法律框架
日本水资源管理的法律框架可以分为五个领域：（1）水资源开发的总体规划；（2）与水资源相关设施的开发建设，包括政府补贴的建设项目；（3）水权和水交易；（4）水务企业的运营和管理，包括私营部门通过签订合同参与运营和管理的企业；（5）水环境保护。
水资源开发的总体计划 在这方面，日本制定了《国土开发综合法》，并据此制定了《国家水资源综合规划》（即《水规划》）。每年的预算都是根据“水规划”编制的。日本还制定了《水资源开发促进法》，其中规定要根据《水规划》制定《水资源开发基本计划》。《日本水资源局法》则要求日本水资源局负责该计划的实施。
补贴 如前文所述，日本的中央和地方政府直接为诸如水坝、污水处理设施之类大多数新建设项目提供财政支持。《河川法》、《供水法》、《污水法》和《土地改良法》等一系列相关法律界定了由中央政府财政支持的范围和比例。
水权/水交易 针对水权和水交易，日本在有关法律中做了规定。这些法律对地表水和地下水规定了不同的管理方法。对于地表水，《河川法》规定，向每一个公有的供水企业（包括生活用水和工业用水供水企业）和土地改良区（负责灌溉建设和管理的公共实体）分配一定的河水使用权，即在某一特定区域对水的专有使用权。对于地下水的使用，目前还缺乏综合的法律进行规范，使用者可以在私有的土地上打井免费抽取地下水。不过，《工业用水法》和《建筑物内地下水利用法》规定，在土地严重下陷或地下水稀缺的地区，使用者必须得到地方政府的批准才能抽取或开采地下水。一般来说，《河川法》严禁进行生活用水和工业用水的交易。只有在特定的土地改良区范围内，才允许进行这类水交易。
水务企业的运营和管理 水务企业可以按照其主要服务宗旨进行分类，包括生活用水供给、污水处理、农业用水供给和工业用水供给等不同类型的企业。对于这些不同类型的水务企业，日本制定了相应的行业性法律来规范其运营和管理。
水质保护 为保护水环境质量，日本的《环境基本法》规定了污染控制和自然保护的基本原则。《水污染防治法》则提出了更为详细的指导原则。
（二）水资源管理的主要政策手段
日本在水资源管理方面采用了多种不同的政策手段。这些政策手段可分为两大类，即经济手段和行政手段。
1．经济手段
采用经济手段就是要利用对市场信号的调节来影响有关社会主体的行为，达到水资源管理的目的。日本政府采用的经济手段很多，主要包括：确定水价、提供补贴、开展水权交易、允许私营部门参与、开征特种税等。
确定水价 日本政府十分重视利用价格机制在水资源管理方面的作用。其基本思路是：通过设计合理的水价结构来确定水价，从而有效地调控对水的需求，实现水资源的高效、合理利用。在日本，水价是由各地公共机构管理的水务企业确定。总的来看，除农业用水外，其它用途的水的价格一般都由两部分构成，即固定收费加可变收费。水的用途不同，其价格结构也不同（见表2）。
表2：日本的水价结构
生活用水的价格包括最低收费（基价）和增容费两部分。最低收费标准并不一致，而是根据用户接入的水管尺寸大小确定；增容费实行累进制，就是说，随着用水量的增加，每单位水价会上涨。
工业用水的价格包括最低收费（基价）和不变计量收费两部分。其最低收费标准与生活用水一样，也是根据接入水管的尺寸大小确定；而所谓不变计量收费，是相对于累进制而言的，指以不变的单位价格根据用水量计算水价。
污水处理价格包括最低收费（基价）和增容费两部分。其最低收费标准采用的是定额收费制，就是说，无论用户排放的污水量为多大，都统一收取一笔固定的费用；而增容费则实行累进制。
农业用水采用的是定额收费制，即对每单位灌溉面积按统一固定的标准收费。
由于不是根据用水量计费，在单位面积的土地上使用过多的水并不需要支付更高的费用，这可能导致农业过度用水。不过，对于每一个土地改良区，政府分配的水权是有限的，因而过度用水也是有控制的。
尽管采用了价格手段，但是，由于日本政府对水资源设施建设提供了大量补贴，因此，相对于大多数发达国家而言，日本的水价是比较低的。
提供补贴 如前文所述，日本政府每年安排巨额财政资金对水资源开发建设和有关设施的运营、维护和管理提供补贴。《河川法》等一系列相关法律、内阁命令和地方政府的规章对补贴做了分类，规定了中央政府和地方政府提供财政补贴的范围和相应比例（见
图1 和
图2）。
对于防洪设施，由于具有公益性，其建设费用以及运营、维护和管理费用都是由政府给予补贴；对于污水处理设施，因为也具有公益性，政府通过提供补贴承担其95%以上的建设费用，但其运营、维护和管理成本通常由用户来承担；对于农业用水设施，为了发展农业经济，保持农业的国际竞争力，保障稳定的粮食供给，日本政府通过建立专门账户的形式提供财政补贴，承担其绝大部分建设费用以及运营、维护和管理费用；对于生活用水和工业用水设施，由于其建设成本太高，水务企业无力全部承担，因此，政府也提供补贴，承担一部分建设费用，但比例最高不超过50%，而这些设施的运营、维护和管理费用则由各经营单位通过征收使用费来承担。
开展水权交易 根据日本的《河川法》，一般不允许进行水交易。对于地表水的使用，通常是根据有关法律分配水权，也就是通过法定程序将定量的水的使用权分配给县或市政府所有的公共实体（生活用水和工业用水）以及土地改良区。只有拥有明确规定的水权的单位，才能提取和使用地表水。没有获得政府的批准，水权是不允许转让的。在异常干旱的情况下，即发生十年一遇的严重旱情时，由水用户、地方政府和河流管理部门组成旱情协调委员会，根据《河川法》第53 条规定的程序来调整水的分配、决定减少抽水的程度。但是，在土地改良区范围内的农户可以开展水权交易。
在干旱的情况下，通过开展水权交易，可以对有限的灌溉水进行重新分配，以实现土地改良区农业产出的最大化。
允许私营部门参与 长期以来，公有的水务企业由于处于垄断地位，缺少竞争，降低运营成本的动力不足，其运营和管理的效率往往很低。因此，近几年来，日本开始允许私营部门参与水务业的经营管理，以推动水务企业改进管理，提高质量和效率。私营部门参与的形式有多种，包括：服务承包、管理承包、租赁、特许经营、彻底私有化、私人融资以及公－私合作等。目前，在日本水务企业中，最普遍的私营部门参与形式是服务承包，即把特定的任务外包给私营企业。根据2001 年对服务承包所作的调查，大约80％的水务企业将各种不同的服务外包给私营部门，比如水质监测、水处理厂的电力设备维护以及水量计量。1999 年，日本颁布了《私人融资促进法》，鼓励私人资本以BOT 或BOO 形式为水务业发展投资。但是，除服务承包这种形式外，私人融资以及其他更为综合性的承包形式（如管理承包和特许经营）都还没有被普遍接受。
开征特种税 所谓特种税，就是税入用途被指定的税种。在日本，到目前为止，与水资源管理有关的特种税只有一个，就是森林保护税。2000 年，作为分权改革的一项内容，日本修订了《地方税法》，允许地方政府开征新的特种税。根据此项修正条款，高知县政府第一个开征了“森林保护税”，其收入只能用于可带来多种环境效益（如保护地下水、防洪、吸收碳）的森林保护。迄今为止，除高知县外，另有12 个县也已决定开征类似的税种，还有其他几个县政府也在考虑是否开征此税种。森林保护税的税率很低，每户平均只收500 日元；对于企业而言，则是确定占其营业税的百分点，每年每个企业征收1000 至80000 日元不等。对于地方政府而言，森林保护税并不是一项重要的税源，其收入通常不到地方税收的1%，在地方政府的全部收入中所占的比例甚至不到0.1%。因此，该税种的开设实际上更多地是政府宣示森林重要性的一个政治声明。
2．行政手段
在有些领域，不适于采用经济手段，或者采用这类手段的效果不好。这时候，采用行政手段来管理会更有效。日本在水资源配置和水污染控制方面，较多地采用了行政手段。
在水资源配置方面，日本采用的一种行政手段就是依法分配水权。《河川法》规定了水权的正式分配程序。该法认为，水是公共资产，用户必须在通过特定的行政程序获得一定的“水权”后，才可以抽取定量的水用于特定的用途。根据《河川法》，日本对主要河流里的水的使用权都按照不同用途做了分配，其分配对象通常都是具有垄断地位的公有实体。不过，对于地下水的使用，目前尚没有相关的综合性法律予以规范。
在水污染控制方面，日本采用的行政手段包括：
实施环境质量标准 为了保护人类健康和生活环境，日本在其《环境基本法》中，针对水污染物制定了各种环境质量标准，包括：对26 种有毒物质制定了国家统一标准；对于河流、海洋和海岸地区、湖泊制定了专门的环境质量标准。
监测水质并公开数据 日本的《水污染控制法》规定，县长和指定城市的市长负责定期监测公共用水的水质，环境省补贴监测所需的费用。日本政府积极促进公共水域关键地点水质监测的自动化程度。在2002 财政年度，县政府和指定城市已经在125 个地点建立了自动水质监测站，并定期公布每一个监测点的水质状况。在2001 财政年度末，国土交通省在全国范围内的199 个主要水道安装了自动水质监测设备，由河流管理办公室负责监督。
实施工业用水排放标准和规章 为了控制工厂和其他机构向公共水体排放污染，日本的《水污染防治法》制定了污水排放标准。这些标准确定了24 种对人体健康有害的物质和16 类对生活环境有害的物质，并对每一种物质设定了排放物限制。在2001 财政年度，这些规章被应用于300000 家机构。
《水污染防治法》还要求某些工厂和设施必须安装特定的污染控制设备。政府有权要求工厂汇报他们排放污水的程度，并在必要的情况下进行现场核查。如果从工厂排放的污水违反了排放标准，政府有权进行处罚并要求对有关设施进行改进或改善污水处理方法。那些在生产过程中排放毒素的工厂必须赔偿对人体健康造成的损害（无过错赔偿责任）。《水污染防治法》更进一步要求处于“特定区域”的特定设施服从“总污染负荷控制”，定期向政府汇报他们的污染排放量。
对公众开展节水教育 烹饪、洗衣和洗澡等家庭活动产生的污水是造成公共水体污染的主要原因之一。目前，在日本，对于居民家庭的污水排放，还没有直接的规制措施或处罚条例。但是，《水污染防治法》明确指出，公众有义务配合政府关于水质和水资源保护的政策。环境省已经提倡加强公众教育，以提高公众对家庭污水排放问题的意识、促进水资源的高效利用、自觉减少家庭污染排放。（中国水网）
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