欧美诸国水资源管理的压力与变革

编者按：本文源自世行“解决中国水资源短缺”报告，是系列分析、建议背景文章《欧洲和美国水资源管理的经验：从部门向综合管理模式的转变》中的摘选。

中国水网消息，在过去半个多世纪的时间里，长期的工业化进程和经济发展给西欧诸国和美国带来了许多环境问题，水资源越来越稀缺便是其中之一。为解决这一日益严峻的问题，这些国家采取了多种措施，特别是从上个世纪末开始，对其水资源管理模式进行了重大变革。

（一）压力：水资源日益稀缺

从二次世界大战结束到二十世纪六十年代，西欧和美国在经济和社会发展方面取得了长足进步，但也为这种进步付出了昂贵的代价，那便是环境质量的迅速恶化。水资源管理成为最紧迫的环境问题之一，因为水的稀缺和水质下降威胁到经济发展和公众健康。造成水资源问题的主要原因包括：

城市化：城市规模的扩张和城市人口的增长一方面要求供水量相应增加，另一方面也导致排放到水资源体系中的废水增加。

工业化：工业发展导致更多的化学物质最终汇入地表水、地下水和海洋，其中很多是有毒和不可生物分解的物质；空气污染物也造成了水质的恶化。

现代农业生产：为了提高农业的产量，人们使用的化肥和农药越来越多，其中相当一部分进入了河流、湖泊、水库和土壤，造成了富营养化和地下水污染；土壤侵蚀造成了下游沉淀；牲畜成为水质恶化的一个原因；农业灌溉用水的提取影响到河水的流动和水环境的保护。

不适当的经济活动直接造成水质的恶化，并威胁到水资源供给的安全。例如：自二十世纪五十年代到七十年代，莱茵河这一为邻近国家提供饮用水源的西欧最大河流被工业、农业等生产活动严重污染，被人们戏称为“欧洲的下水道”。一些河段的鱼种灭绝了，与水相关的灾难性事件频繁发生。美国在二十世纪八十年代也出现了类似的情况。

洪水控制和发电：为了控制洪水和发电，各国修建了越来越多的大坝和水库，破坏了河流系统的自净能力，影响了鱼类和其他野生动物的生存环境，并进而造成生态灾难。

工程基础设施建设：为满足各种用水需求，这些国家采用了很多工程技术手段。随着水资源的开采和废水排放量的不断增加，水资源体系变得越来越脆弱。水资源免费开采和水服务价格过低更加速了这一趋势。

投资：一方面，各国在废水收集和处理方面投入了巨额资金，但有时候并不能产生预期的效果；另一方面，实施更严格的标准和更新老化的基础设施所需要的资金越来越短缺。

此外，非点源污染在总体污染中占了很大比重，但很难治理。

管理机构和行政部门在面对各种挑战时反应迟缓。之所以如此，在很多情况下，一个重要原因在于这些部门对出现水问题的流域没有管辖权。因此，它们在管理时往往是各自为政，造成各管理机构之间、上下游之间相互冲突，从而导致供水量减少、质量下降。

这些人类活动和管理措施使河水流量减少、地下水位下降、海水倒灌。清洁水源的短缺不仅威胁经济的增长，而且最终威胁到人类活动的方方面面。

（二）变革：管理模式的转变

到了上个世纪末，包括欧美国家在内的整个世界都面临越来越多、越来越严峻的水资源问题。为此，很多国家政府和一些国际组织都在努力寻求解决办法。在此背景下，根据1992 年在巴西里约热内卢召开的联合国可持续发展首脑会议和都伯林国际水资源与环境会议所倡导的新政策和观点，在吸取多年教训的基础上，欧美诸国以及其他一些工业化国家开始转变其水资源管理模式。这种转变表现为以下几个方面：

从部门分割转向综合的水资源管理。传统上，与水资源相关的部门各自完全独立运行，并常常因利用有限的共享水源而发生利益冲突。与这种部门分割管理不同，综合的水资源管理规划对供水、污染控制、农业、水电、防洪和航运等统筹考虑，其主要目的是通过机会成本分析或者水资源用途的最大价值分析来确定水的成本，从而改善对日益紧缺的水资源的配置。例如：从1995 年中期开始，欧洲委员会进行了一系列咨询活动，并于2000 年制定了《水资源管理框架指导方针》（The Water Framework Directive），提出了“基于流域管理的水资源政策”。这是欧盟水资源管理政策的一个新的里程碑，为欧盟成员国提出了一种综合管理模式。美国也出现了类似的变化，这体现在《清洁水法》（The Clean Water Act）这一有关水资源质量的重要框架性法律中。该法改变了美国原有的从项目到项目、污染源到污染源、污染物到污染物的管理模式，转而采用更为整体性的、基于流域的管理战略。

这种管理模式强调以流域为基础保护健康的水系、恢复被破坏的水系。

制定新规制和制度框架。综合管理要求水资源的规划和管理必须以流域为基础。为了采用这种新的管理政策和方法，欧洲诸国和美国先后制定和颁布了包括规章、标准和指导原则在内的新规制框架。

重视非点源污染控制。在欧洲和美国，尽管污水溢流和雨水污染问题仍未得到解决，但点源污染已经在很大程度上得到了控制。如今像农业灌溉用水等更难控制的非点源污染已经成为造成水污染的罪魁祸首。因此，这些国家更加重视非点源污染的控制。

采用市场手段进行需求管理。传统上，水资源管理主要指为满足不断增长的用水需求而进行开发建设和拓展供水渠道。这种纯粹采用工程手段进行的水资源管理导致了水资源的浪费和低效。近年来，欧洲和美国越来越多地实施侧重于水资源高效利用和保护的需求管理，所采用的管理政策手段包括定价、收税、水权保障和转让以及允许私营部门参与水资源管理。

鼓励公众和利益相关者参与。公众参与和咨询被视为促使政府和污染者履行其职责的关键。近年来，欧美国家正在越来越多地采用相应的法律和制度手段，以保障利益相关者能够参与水资源政策和投资项目的规划和实施。

上述动向表明，欧洲诸国和美国在很大程度上已经告别了传统的管理模式。

编辑：全新丽