骆建华谈水务行业市场化改革的若干问题

关于水务行业市场化改革的若干问题

全国工商联环境商会秘书长　骆建华
2009年11月18日

如何评估过去七年水务行业市场化改革的成败、如何选择下一步水务行业改革的路径和方向，目前行业内甚至社会上众说纷纭，莫衷一是。环境商会本着澄清认识、凝聚共识的目的，就改革中的一些热点问题进行辨析，以期进一步推动市场化改革走向深入。

一、 七年来市场化改革是利大于弊还是弊大于利？

目前有一种观点认为，市场化改革带来了许多弊端，问题与经验交织，且问题大于成绩，现在已经到了改弦更张、更旗易帜的时候。我们认为，七年来的市场化改革，总体上看利大于弊，成绩是主要的，问题是次要的。理由是，这场改革给水务行业带来了深刻变化，水务行业呈现出前所未有的繁荣景象，过去七年是我国水务行业快速发展的“黄金时期”。至于改革中出现这样那样的问题，我们认为是难免的，其原因在于我们对于水务行业市场化改革还知之不深，知之不多。改革中出现的问题必须用改革的办法来加以解决。那种想让改革停滞不前、甚至走回头路的做法是行不通的，也是无济于事的。我们应当注意防止那种把改革政策不配套、改革措施不到位所带来的问题归咎于改革本身，进而对改革产生质疑，甚至否定的倾向。相反，我们应当旗帜鲜明地支持和推动改革，坚定不移地走市场化改革的道路，使我国水务行业持续、快速、健康地发展。

二、 下一步改革走向是行政主导还是市场主导？

现在业内有一种观点，认为过去七年改革出现的问题主要是产权制度改革带来的；认为城市政府片面追求盘活国有资产，采取市政公用设施产权转让方式来弥补投资不足；认为市场化改革只适用于竞争性领域，而不适用于公益性和社会性很强的公用行业。因此认为，下一轮改革的着力点不在产权，而在经营权。进而提出管好产权、放开经营权、实行两权分离作为下一轮改革的方向。但从目前已有的案例来看，实行市政公用设施产权转让的项目，并没有出现问题丛生的局面。相反，大部分项目在产权转让后，出现了许多积极的变化，特别是在企业管理水平、服务效率、财务状况、员工培训、技术引进和管网漏损率方面，都有了明显改善。应该说，正是由于社会企业的进入，使得市政公用事业焕发出前所未有的活力和朝气。

我们认为，下一轮改革不应以行政命令的办法，采取一刀切的方式，强行推行某一特定模式，而应把改革目标作为改革的前置条件和指向。改革目标应在原有“促进发展、提高效率”的基础上，拓展为“扩大供给能力、提高经营效率、提升服务质量、保障运行安全”，加快建立“充足、高效、优质、安全”的市政公用事业服务体系。至于改革的基本路径，可明确为运行管理市场化、投资主体多元化、运营主体专业化、政府监管规范化。因此，各地应结合实际情况，灵活多样地选择改革模式。至于是以产权改革为主导，还是以经营权改革为主导，应当按照因地制宜、因事制宜的原则，由各地自行加以选择。

三、 水务企业利益与公众利益是对立的还是内在统一的？

水务改革对经济学家提出了严峻挑战。因为水务行业所承载的两个目标似乎是不可兼容的：既要照顾社会福利的最大化，又要满足企业利润的最大化。为了协调二者之间的矛盾，欧美发达国家在水务改革方面进行了大胆的探索，逐渐形成了所谓的英国模式和法国模式。所谓英国模式，就是政府放松规制，取消企业进入水务行业的壁垒，打破国家资本对水务行业的垄断，实现投资主体多元化。所谓法国模式，就是政府部门将水务行业经营权交给私人机构，允许承租方通过对用户征收租金获取利润，对所承租的水务行业进行开发管理。

无论是英国的民营化，还是法国的特许经营，都是促进竞争的有效手段。这些国家在引入市场机制以后，企业在获取利益最大化的同时，也因效率和质量的提高而给公众带来了最大福利。因此，政府在水务行业引入市场机制，是可以平衡好资本逐利性与行业公益性之间关系的。政府一方面可以通过放开市场来提高行业效率和竞争力，另一方面则可以通过价格监管、建立企业补贴机制和社会补助机制来保障公众利益，使水务行业的经济属性和社会属性得到有机统一。

四、 水务产品服务是由政府提供还是由市场提供？

在市场化改革进程中，政府自始至终应起主导作用。但需要强调的是，政府主导不等于政府建设、政府运营、政府提供，而应是政府规划、企业生产、政府采购、保障供给。这就要求政府应积极引入市场机制，充分发挥市场在提升服务效率和服务质量方面的先导作用，充分发挥企业在市政公用行业投资、建设和运营中的主体作用。不论市政公用设施产权性质如何，都应逐步实施市场化运营。政府和投资运营者之间应逐步形成利益共享、风险共担、责任共负的合作伙伴关系。

但是，政府放手让企业经营公用事业，不等于政府可以甩手不管，而是要求政府必须转换角色，合理界定政府和企业的边界。政府的着力点应该放到完善法律、加强监管、促进竞争、防止垄断上，既要促进企业提高服务效率、优化产品质量，又要保证企业的经营活动不偏离公用事业的公益性。因此，政府应进一步强化监管，尤其是在完善特许经营制度、设立严格的市场准入与退出机制、加强运行安全的监管、加强产品与服务质量的监管、制定合理的价格和收费机制、维护良好的市场竞争秩序等方面发挥更加积极的作用。

五、 水务行业是选择“国进民退”还是选择“国民共进”？

去年以来，中央实行的经济刺激计划，使中国经济在很短的时间内出现可喜的复苏迹象，今年“保八”任务已无悬念。但是，我们也看到，经济刺激计划在带动经济复苏的同时，客观上催生了国进民退现象。由于经济刺激计划投资的着力点在于包括市政公用设施在内的基础设施建设，而参与基础设施建设的大部分企业又是国有企业，客观上造成财政供给和信贷资金供给同时倾斜于国有企业。而民营企业虽然也分得了一杯羹，但相较于国有企业来说，其受惠程度明显较低，民营企业贷款难、融资难的问题并没有从根本上得到解决。同时，政府部门又从主观上抱有打造具有国际竞争力的大企业的迫切愿望，对国有企业的行政扶持力度明显强化，一定程度上加速了国进民退现象，其重要表现形式是国企兼并民营已经在多个行业中上演。

就水务行业而言，现在也有一种观点认为，出于供水安全的考虑，必须把水务行业牢牢掌握在国有企业手中，这和上述的多个行业出现的国进民退现象有着不谋而合之处。但是，国进民退无论对中国经济来说，还是对水务行业发展来说，是否能带来积极的影响还有待进一步观察。国进民退能否打造中国的世界级水务企业，真正形成核心竞争力也令人质疑。在水务行业下一步改革中，能否给予民营水务企业平等竞争权力，已经不仅仅是关乎民营企业本身发展的问题，而是关系到整个行业健康有序发展的问题。我们认为，选择国民共进而不是国进民退，对于未来的中国水务行业加快发展可能意义更为重大。

六、 水务行业是改革开放并举还是只要改革不要开放？

改革和开放两者是相辅相成，不可分割的。扩大开放是为了推动改革，深化改革也必须坚持对外开放。中国自2001年加入WTO以来，社会上一直弥漫着一种情绪，总是担心对外开放会引狼入室，对外商外资怀有一种本能的排斥心理，欲迎还拒。事实证明，外资特别是大型跨国企业的进入，不仅带来了发展急需的资金、先进的技术和高效的管理，更主要的是营造出一个充分竞争的市场环境，促进国内企业强身健体，增强市场竞争力。水务行业市场化改革也不例外，正是由于一些大型国际水务公司的进入，客观上推动了国内水务企业的成长和壮大。有时候，狼来了并不是一件坏事，挡住狼并不能保护羊，走一狼则有可能失千羊。因此，我们应以敢于竞争的胸怀和更加开放的心态和来对待外商外资，用开放来促改革，用改革来促发展。至于外商的引入是否影响到城市供水安全，取决于民族水务企业是否足够强大，取决于政府监管是否到位。

编辑：全新丽