关于城市水管理体制改革的若干建议

（1999年7月）
傅 涛 单 龙 郑兴灿

　　水是人类赖以生存和发展的最重要的、不可替代的资源之一。在我国，水资源严重短缺，水污染的不断加剧已逐步成为制约我国经济可持续发展"瓶颈"。
　　在计划经济时期，城市给水排水作为城市基础设施一直是社会福利的组成部分。目前，城市给水是我国维系垄断经营仅存的传统行业之一，政府在城市水设施的投资、建设、管理及运行各环节包揽过多；在产业发展上，各供水企业地域条块分割、封闭经营，普遍存在生产经营规模小、劳动生产率低、服务落后，同时水价不能理顺，伴随而产生的企业亏损已相当普遍，企业技术创新与发展得不到保证等问题，地方政府补贴负担重，体制上已难以适应市场经济的需要。
　　城市水管理体制改革是城市公用事业改革的重要内容。正是在此背景下，在联合国开发计划署（UNDP）和澳大利亚发展署（AusAID）援助下，建设部开展了"21世纪中国城市水管理"的国际合作研究，通过国内外专家研究，广泛的国内外调研以及城市试点。取得了对城市水管理体制改革的初步认识，在此基础上，我们形成了"关于城市水管理体制改革的若干建议"，供有关部门参考。
　　1 城市供水企业改制和政府水管理机构改革
　　改革开放以来，由于城市经济的发展，城市基础建设和居民生活条件的改善，城市水需求增长快。据统计，目前全国668个建制市中，有330个城市存在缺水问题。严重缺水的城市有100多个。其中2/3是因为供水设施不足造成的，1/3是因为水资源短缺和水污染造成的。根据《国民经济2010年远景规划》，我国城市化水平2010年将达到45%，城市水需求将有大幅度提高。城市水行业在开源、治污、节流及服务（水质、水量、水压、其他相关服务）等方面将面临来自国内外各方广泛而深刻的压力与挑战。但目前国内大多数城市的供水企业改制和政府水管理体制改革滞后，城市供水企业亏损多、公众服务意识差、市场意识薄弱，城市水管理机构对改革缺乏交流、缺乏思路和对策，城市公共供水建设、生产、管理水平明显落后于城市发展和市场经济的需求。这使得城市公共供水难以疗其财政补贴大、政府顾虑大、低水平垄断经营、劳动效率低、改革环境差等痼疾。究其症结所在，我们认为理顺和明确界定城市供水企业和政府水管理部门的关系是其关键所在。即要明确界定企业权益和政府职能及二者的结合点。深圳市以水务局和投资管理公司形式的政企分离、政资分离及上海市以制售分离、管养分离、管抄分离为特点的水竞争机制都是有益的探索和值得借鉴的经验。
　　例：深圳市通过制定供水条例依法界定政府行业管理、资产管理的范围并理顺价格机制，这成为深圳水司得以良性发展的根本保证；上海市以建委为代表的管理部门将供水企业纳入资本运作网，通过减员减亏、厂网分离竞价入网、上市融资等措施降低经营亏损，引入竞争机制，筹措资金投资城市基础设施建设，在上海市政建设方面取得了显著效果。
　　鉴于目前我国城市水管理的现状，总结国内城市水管理体制改革先行城市的做法，借鉴国外的相关经验，我们认为城市供水企业改制和政府水管理机构改革必须找准一个结合点、进行两个转变、实现三权分立。即：采用多种方式依法以经营合同（和约）的形式确立政府和企业的结合点，使合同条文成为双方的行动准则。将企业由有行政隶属关系的基层部门向无行政主管的自主经营公司转变，规模发展、竞争经营；相关政府机构由直接参与经营的行政主管向间接服务监督的行业管理转变，打破垄断、规范市场。实现资产所有权、行业管理权、自主经营权的三权分立。建立符合我国市场经济条件需求的城市水管理体制。
　　为此，供水企业必须建立符合市场经济要求的现代企业制度。以"自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束"的法人实体和市场主体形式依法按合同（和约）自主经营，接受行业管理和经济监督，在合理的价格机制下取得最佳收益并满足城市优质安全用水之需；城市政府的相关机构要抓好城市水行业的统筹、规划、立法；市场准入（资质、特许经营等）；服务（水质、水量、用户满意度等）监督；价格监管（建立合理的价格机制、水价调节基金、确定合理利润率、价格听证等）；依法制定经营规范和标准；组织专门机构或人员保障国有资产保值增值（投资管理公司、财务总监制等）。着眼于创造规范合理、优良开放的城市水经营环境。打破城市（地域）水经营的分割垄断经营状态，采取多种形式引入竞争机制、优化经营者，使具有合格资质的经营者、投资者参与城市水行业合法公平的竞争经营，引导城市水行业走投资多元化、经营市场化、发展产业化之路。使城市水管理形成统一开放、规范有序、竞争经营的新格局。（即：在良好的城市水经营环境中，除管网部分要保持政府垄断外，其余均可多元投资形成有限责任公司或股份有限公司，以各种方式打破垄断，鼓励支持优秀供水企业以资源为基础 以资本为纽带 跨地区 跨部门组建供水企业集团）
　　城市供水企业改制和政府水管理机构改革的最终发展要有利于优秀企业的外向型规模经营，有利于培育我国的具有国际竞争力的大型水工业集团，有利于城市的发展和新经济增长点的形成。
　　2 完善中介服务推进城市水管理改革
　　在探索适应社会主义市场经济的城市供水企业改制和政府水管理机构改革之路上，如何少走弯路，确实需要服务。
　　我国供水企业从长期封闭垄断运行到面向市场竞争经营；城市政府部门从行政管理到行业管理；积极探索竞争机制的企业和勇于率先改革的城市政府呼唤架通企业与企业 企业与市场 企业与政府间桥梁的中介组织--行业协会能成为城市水管理改革的重要推动者。
　　分析我国城市水管理改革的现状与问题，行业中介组织不健全也是造成行业的地域性垄断封闭保护的重要因素之一。这种保护造成了封闭、排外、自满，为我们城市水行业造成了不佳的社会公众印象。"水霸"的阴影直接制约了社会对水价合理调整的认同，保守直接造成了行业发展与改革的滞后，使我们许多供水企业丧失了改革发展的先机。甚至许多水司已经为被动的改革付出了沉重的代价。
　　改革的发展 活跃的社会主义市场经济，使我们的时代充满了探索与创新，在新型的21世纪中国城市水管理中，水行业协会的工作必须是开放的、活跃的、具有很强服务功能的中介组织。不应再是计划经济体制下政府性协会式的成分单一，定位于企业之上 具有较强行政色彩的组织。引导、服务将是协会的鲜明主题。水协首先要服务于政府，作好政府助手 参谋，促进水行业改革的深入，打破行业封闭垄断状况，组织力量作水管理改革的调查研究与探索总结；同时，水协应发展基于网络信息等高技术的面向企业的信息咨询服务，真正成为为企业提供经营管理经验、技术、市场、信息、人才、财务、金融、法律等方面服务和推动供水企业走向市场的服务型中介机构。在对水传统行业的科技改造过程中发挥应有的作用，实现其在城市供用水改革、技术创新等工作中的合理定位并促进我国水的科技产业化发展。
　　在改革城市水管理体制的同时必须启动水行业协会等中介组织的改革。在这项改革中，水行业协会应比政府部门以更加具有先导性的活跃思路努力为企业发展争取更广阔的空间。同时改革也为水行业协会的发展、完善提供了广阔的天地，上承政府，面向企业，制定政策、法规和标准；促进科技交流；总结改革经验；指导企业改制；引导企业建立适应市场经济发展需要的现代企业制度；大力引导公众水产业意识的提高，为建立良好的水价机制创造环境；为企业发展提供各种服务，培育引导和发展我国大型水工业企业集团。
　　3 理顺水价
　　理顺水价几乎是所有城市水司的共同呼吁，水价过低是造成供水行业全行业亏损的核心原因，严重影响了行业的改革和企业发展。
　　3.1 确定水价的原则
　　在城市供水水价的确定过程中，所考虑的主要原则包括承受能力、物价上涨的控制和运营成本的回收等三个方面。承受能力和物价上涨的控制一直是各级城市政府、物价局和相关部门所关注的，也是长期影响我国水价调整的主要影响因素。而运营成本的回收目标则一直是供水公司的动力。目前，在市场经济下，必须建立新的水价管理体系，使自来水公司在合理核算成本、完善服务的前提下，能够实现完全成本回收并达到合理的利润水平，从而保证自来水公司的正常运行和发展。
　　3.2 建立供水价格调整的法规体系
　　供水价格调整的法规化、制度化可以为水价调整提供现实依据和基础。是最重要的保证手段之一。
　　深圳市是我国第一个制定关于水价的具体法规的城市。在深圳特区供水与用水条例中论述了水价确立的过程，确定了自来水公司积累资金及法律所允许的利益范围，建立了价格调整基金，制定了价格调整的原则，并且阐明了水费收取程序。实践表明，深圳市的做法是成功的，其做法和经验值得借鉴和推广。
　　3.3 有效降低和控制成本
　　降低制水和售水成本，提高劳动生产率是水价改革的关键。
　　从企业内部看降低和控制成本在于引入成本控制体系，强化过程管理，推荐在企业实行分级成本核算责任制（邯钢经验）。上海市水司已先行一步，其经验需总结提高。
与企业内部成本控制相呼应，应逐步完善面向全社会的成本核算支持系统，包括：
　　＊ 提倡建立以城市为单位的成本核算委员会，委员会应包括有关专业工程人员、政府管理人员、经济师、会计师、公众代表，委员会对城市主管部门负责，在公众听政前做技术经济审核，以弥补外行听政的技术性不足。
　　＊ 利用中介组织周期性公布全国、城市两级行业平均水价成本组成，作为成本核算的外部参考，以保护企业内部降低成本的合理收益
　　＊ 建立完善专业型标准定额体系，为企业核算材料、消耗成本提供依据。
　　4 公众意识
　　公众意识的是社会公益事业走向完善的重要保证。公众意识的引导与城市水管理体制改革、水价理顺的密切相关。公众意识的不足制约了改革思路的引进，制约了水价调整的社会认同。
　　4.1 明确水工业公众意识教育的主体
　　城市用水关系国计民生，与每个人都息息相关。但是，除专业人士外，社会各界（包括各级领导）对我国城市水资源的基本情况、水对人民生活、工业生产的关键作用、制水工艺过程、水的输送、水质安全、污水的净化、节约用水等等认识十分粗浅。纠其原因，对公众意识教育社会缺乏应有的重视，政府没有应有的责任、协会没有充分的意识、企业没有市场的动力、公共媒体则难以深入，因此，社会没有明确的水工业公众意识教育的主体，仅有的水工业科普教育形式生硬呆板，过于说教、过于专业，社会认同效果极为有限。水工业公众意识教育应以各级水工业中介组织为主体，在政府统一规划和指导下，在企业支持下，共同推进。
　　4.2 开展面向青少年的水工业科普教育
　　青少年是社会的未来，水工业公众意识应从青少年的科普教育开始。目前，我国课程中基本没有有关水行业的知识，科普读物又过于说教、过于专业，青少年无法了解和掌握水行业知识。建议逐步将有关水工业的基础知识纳入教学大纲，同时利用供水厂和污水处理厂开辟面向青少年的科普园地，学生可以了解水的一般知识、水资源状况、自来水的形成过程、污水处理过程，一般的节水措施等等。这些学生回到家里，从自我作起，又起到教育他们长辈的作用。在这方面，西方和亚洲很多国家都有很好的经验，值得学习借鉴，这也是西方国家水政策得以顺利贯彻的一个重要因素。
　　4.3 开展面向全社会的主题宣传
　　全国范围来讲，在逐步着手开展面向下一代的科普教育的同时，以各级中介组织为主体，利用电视、报刊、网络等媒体，结合节水宣传周开展主题宣传，包括电视专题片、主题宣传日、文艺晚会、印制各种宣传品、开辟网上沙龙等；同时指导以城市为单位开展各具特色的活动，以期得到全社会对城市水管理改革的广泛认同。
　　水是一个社会性的话题，公众意识则是行业与社会的桥梁，完善的城市水管理体制应以社会公众的有机参与为前提条件，公众意识体系是科学的城市水管理体制的组成部分。

　　以上建议的核心是建立适应社会主义市场经济和社会经济可持续发展需求的城市水管理体制，为我国的水的产业化发展创造一个良性发展的环境。
　　城市水行业在经历了近百年后才迎来了面向市场发展的机会，虽然我们的改革来得有些被动，但是我们行业毕竟有了找回感觉的机会。水工业要用实力告诉社会，我们应有的地位。中国水工业要想取得地位，必须象我们的国际同行一样，对我国民经济乃至世界经济做出贡献，必须在经济上占有相应的比重，不要用世界上某某国供水垄断来为自己找借口，应看到跻身世界的法国通用水务集团、英国泰晤士水务集团对行业的贡献。
　　中国必须而且有条件引导和培育自己的水工业集团，首先中国有市场，世界1/5的人口意味着1/5的水工业市场需求。虽然我们大部分大型城市供水能力供大于求，但是还有管网、水质、设备、服务等大量的市场空缺，还有中小城镇乃至农村的发展空间，城市之间也有资金、人才伴随管理和技术转移的重组市场等待开发；其次，国家在水工业上已有充足的先期投入，形成了相当的资产规模，为合理重组、盘活创造了很好的硬件环境；再次，水工业前期在高校、科研、设计单位已有较好的技术储备，在国家技术创新工作的推动下，技术核心向企业的转移已是大势所趋；最后，随着国家管理体制改革的深入、制度的完善、水价的逐步理顺、公众意识的加强、水工业中介组织的不断发展，中国水工业会在国民经济中取得其应有的地位，会成为建设部今后政府工作的核心，中国的水工业企业也必将会走出国门，与国际水工业集团一争高下。