江苏发展区域供水整合供水资源的模式分析

江苏发展区域供水整合供水资源的模式分析

丁伯康
江苏现代资产投资管理顾问有限公司

　　“十五”期间，江苏省建设厅围绕城市市政公用基础设施服务向农村延伸，服务城乡和农村的目标，在全国率先提出“统筹城乡发展区域供水”，实施区域供水资源整合的要求。并在此期间完成了《苏锡常地区区域供水规划》、《宁镇扬泰通地区区域供水规划》的编制并经政府批准后实施，2005年又将完成《苏北地区区域供水规划》的编制工作并上报政府批准。
　　 近日，又从江苏省建设厅证实，江苏省已将实施区域供水工程列为省重点建设项目，在土地、税收等方面给予优惠，并明确在省征收的城市污水处理费中，每年安排专项资金，补助跨省辖市之间的区域供水建设。
　　 日前，在江苏省建设厅组织的“江苏省城乡统筹发展区域供水论坛”上，各地政府就各自实施区域供水以及市场化融资等方面的经验进行了广泛的交流。我公司专家就江苏发展区域供水，整合供水资源的模式进行了分析。现提供出来，供大家参考。

一、 江苏省区域供水发展现状及规划

　　据2004年统计，江苏省县以上城市共有地表和地下水厂101座（其中地下水厂20座），供水能力为1445.93万立方米/日，供水服务人口达到2387.59万人，管网总长度为43194.14公里；年供水总量28.83亿立方米；年节水总量达到3.88亿立方米；市级城市用水普及率达94%，县城用水普及率达86.56%。同2000年相比，5年来供水能力年均增长5.02%，供水总量年均增长4.05%，服务人口年均增长9.65%。城市供水设施能力基本满足了经济社会发展和城市化的需求。
　　 到2004年底，苏锡常地区就已经基本完成了区域规划的供水建设任务，自2001年以来，累计完成投资92亿元，建成区域水厂规模302万立方米/日，完成了244个乡镇的联网供水，同时开展进村入户管网建设和改造，95%左右的行政村已经受益。到2004年底，该地区4560多眼深井被封，地面年沉降速率控制在10～15毫米范围内，初步遏制了地质灾害的发生发展，也保障了京沪铁路、沪宁高速等重大基础设施的安全。在建设任务基本完成后，为了提高资源的综合效率和供水企业管理水平，该地区的供水企业还开展了一系列供水资源整合和供水企业资产重组工作。
　　 目前，《宁镇扬泰通地区区域供水规划》的实施工作也已经全面展开，南京江宁区、高淳县已经完成了21个乡镇的供水，南通市实施了通如引江供水工程，泰州市、靖江市、丹阳市以及扬州市相继完成了部分供水工程的建设任务。总体而言，该地区的区域供水的建设等各项工作处于推进阶段，相对于苏锡常地区来说，建设任务还比较艰巨。
　　 苏锡常地区年内要全面完成区域供水建设，基本实现“进村入户”；苏中地区要在“十一五”期间完成75%以上的乡镇联网供水。同时，2005年底《苏北地区区域供水规划》编制也要完成，并报请省政府批准实施。

二、 江苏发展区域供水所面临的主要问题

　　目前苏南和苏中地区的区域供水都取得了一定的成绩，苏北地区的供水规划年内也将完成编制任务并报省政府批准，江苏省的区域供水事业走在了全国前列，但是，通过我们的跟踪调研，发现目前各地方有限的供水资源分布较为分散，供水矛盾还比较突出，管理体制不顺，其主要问题集中表现在以下方面：
　　 1、供水资源主要分布在城市供水企业、乡镇供水企业、大中型工业企业、部队等各类性质的单位，涉及多个产权主体，行业管理难度大。
　　 2、资源浪费严重，部分企业产能过剩，规模效益难以发挥，而部分地区却供水能力不足，满足不了生产和生活要求；其是一些大中型企业的自备水厂资源浪费比较严重，加之管理体制不顺，管理难度也较大；乡镇供水企业受管理水平和投资能力所限，导致整体社会投资的综合效率降低。
　　 3、资金来源仍然是发展区域供水所面临的主要问题，目前各地主要的资金来源仍然是各级政府，市场化的融资方式还鲜有尝试。
　　 4、收费管理混乱，乡镇地区水费及代收政府规费的收缴率偏低，部分地区还存在污水处理费的挪用等违规的现象，已经引起了相关政府部门的高度关注。
　　 5、部分地区实施“同城同价”后，乡镇供水单位受资源所限，供水服务质量却难以提高，服务方面的矛盾比较突出。
　　 6、部分地区由于存在民营化成分，资源利用、整合和管理出现了一些问题。
　　 7、由于管理体制不顺，导致部分用户（如城市新区、偏远的乡镇用户等）在供水水质、供水服务、水质安全等方面还得不到足够的保证。

三、 江苏发展区域供水的模式分析

　　区域供水是指水源相对集中、供水范围覆盖多个区域、供水管网连成一片的供水系统。这种供水系统的优势在于合理利用水资源、形成规模效应，提高供水的专业性、合理性、安全性和经济性。所以，区域供水工程又被称之为“促进城乡统筹发展、造福于民的民心工程”。
　　 江苏省在实施区域供水资源整合的过程中重点强调了以下五个方面的目标：
　　 （1） 通过整合区域供水资源，理顺投资管理体制，规范收费管理，杜绝政府规费的违规占用和国有资产流失；
　　 （2） 促进供水企业提升管理水平，发挥规模效益，从而提高企业的运营效率和社会综合投资效益；
　　 （3） 通过资源整合解决乡镇用户在供水水质、水压、安全、服务等各方面的供水矛盾，提高水务投资的社会效益；
　　 （4） 通过整合理顺资源（资产）的管理体制，为实施水业市场化和市政公用事业的特许经营创造条件；
　　 不过，江苏省各地政府在实施区域供水的过程中，都面临着以下几个方面的问题：供水规划滞后、资金来源不足、施工组织困难、水价改革滞后、水费回收困难等，其中最为突出的问题当数资金问题，因区域供水工程投资额巨大（苏锡常地区已经累计投资92亿元，尚未能全面完成规划的任务），资金筹集困难，同时其他方面的改革也因触及到方方面面的利益而困难重重。但是，他们从投资主体、投融资模式、管理模式方面都进行了大胆的创新。通过整合区域供水资源和市场化运作，解决资金难题。
1、投融资创新的主要模式
　　 我们通过分析，发现江苏省各地市政府结合地方供水事业发展的现状、供水规划以及经济发展水平等情况，在实施区域供水工程的过程中，都进行了一定程度的投融资创新，摸索出适合自身特点的投融资模式。各地在实践中尝试的主要投融资模式基本上可以归纳为四类：
　　 常熟模式：由政府主导，将原分属各镇和水利、电力系统的30多个小水厂全部划归市自来水公司，改为营业所。原来供水管网无偿划拨给市自来水公司，必要的供水设施和经营场所实行有偿转让。市自来水公司同步实施“事改企”，人员身份转换到位，纳入公司统一管理。经过上述改革和整合，供水项目的投资、建设、运行和管理全部集中在市自来水公司，实现了全市的供水一体化管理。
　　 无锡模式：区域供水建设工程采用分级分段负担，水厂和大型的增压站由市负责建设，市到镇的管网由市、区两级政府共同投资（市自来水公司承担2/3，区镇承担1/3）；镇到村的管网由各镇自筹为主、区政府适当补助；青苗赔偿和路面修复由各镇承担。无锡惠山区则按照“总体概算、分年推进、分级负担、多元投入”的原则，由区镇村共同负担，同时争取社会资本的参与，从而保证资金落实。
　　 南通模式：南通市自来水公司负责净水厂的建设和生产，通州、如东两县（市）负责输水管网和增压站的投资建设。南通市自来水公司以出水流量为产权分界点，负责水压、水质、水量和安全优质供水，并以趸售价向两县（市）供水，下属县（市）自主管理和收费。南通市在西北片（如皋、海安）区域供水时则采用BOT方式，引进了社会资本亚洲环保投资，由社会投资者负责净水厂、供水管线和增压站的投资建设，投资商以趸售价向两县（市）供水。
　　 江阴模式：在具体操作上，按照“四个一点”的原则进行运作，即“财政补贴一点、集体投资一点、群从承担一点、社会筹措一点”，材料成本费由群众自行承担，但明确费用上限。同时，各级政府充分利用市场机制，吸引民间资本投入，鼓励社会和个人捐资，支持农村改水。
2、管理创新的主要模式
　　 江苏各地在完成区域供水工程融资建设的同时，在运营管理上，也进行了一定的创新，其主要包括以下几种经营管理模式：
　　 （1）集中管理、统一收费模式。即对于市域范围内的全部供水资源（人、财、物、收费权）全部集中在一个产权主体内运行，从制水、输配、销售、收费、融资、投资等等实行一体化的管理。常熟市、太仓市成功采用了该模式，目前各项管理工作比较规范和高效。
　　 （2）“分散管理、统一收费”模式。这是在供水资源整合过程中，由于实行资产一体化管理有难度，而不得不采取的变通方式。目前有的市采用了这种在全市实行统一的水价，再根据物价局核定的价格给各乡镇一定的补贴，不过收费管理统一有城市水司负责。这种模式在实际执行过程中有一定的难度，目前正在着手进行资源整合和管理上的改革。
　　 （3）多家供水企业并存的分级供水，分级管理模式。是城市水司与一个乡镇或者几个乡镇组建供水公司，也可以通过市场化运作，成立独立的水务公司；在水价方面，各镇根据资产投入情况还可以适当加价。这种模式由于企业运行和管理的差异性比较高，对政府以及行业监管部门来说，管理和协调的难度比较大。

四、 江苏省区域供水的发展趋势

　　江苏区域供水投资建设已经在江苏省的苏南、苏中和苏北全面展开，并取得了阶段性的成果，社会效益和经济效益逐步显现。回顾江苏省区域供水的发展历程，并结合江苏区域供水的发展规划，我们可以将江苏区域供水事业的发展阶段和趋势分为如下四个阶段：
　　 规划阶段：从1990年开始，江阴市南闸镇率先提出了实施乡镇长江自来水联动供水工程，从而拉开了区域供水的序幕，1996年2月，国家计委批准了苏南区域供水项目的立项，并于1998年12月份批准了项目可研报告，2000年一期工程全面开工。
　　 实施阶段：自2001年开始，《苏锡常地区区域供水规划》编制完成，并经省政府批准实施，标志着全省区域供水事业发展进入全面实施阶段。
　　 整合阶段：在江苏区域供水工程的主要建设任务完成后，管理和资源整合将被提上议事日程，目前苏南地区的主要城市都先后启动了这方面的工作，从而进一步理顺了投资和收费管理体制。但是，相对落后的苏北地区，有可能要推后一段时间。因此这个阶段预计要持续到2020年左右。
　　 提升阶段：江苏区域性的供水资源整合完成以后，江苏的供水企业将面临供水管理、供水技术和服务水平的全面提升。通过投资多元化、经营市场化、管理现代化的改造，和现代企业制度建立，大力引进世界先进水务技术、水务管理，提升整个供水企业的社会化服务的能力和水平。
　　 随着江苏省相关政策的实施和完善，江苏区域供水工程将会取得越来越明显的成就。

2005-11-20