BOT项目融资在我国的发展

方 华  刘建萍  陶田

 　　摘要：  本文研究了BOT项目融资在我国的现状及主要特点，并通过与发达国家BOT项目融资方式的对比，分析了我国BOT存在的问题，最后提出了将民间资本引入我国基础建设领域的一些思路。

　　关键词：BOT，项目融资，民营经济，民间资本，基础设施

 一．BOT的概念、产生及风险管理

　　BOT是英文“build－operate－transfer”的缩写，译意为“建设一经营一转让”，是私营企业参与基础设施建设，向社会提供公共服务的一种方式。BOT方式在不同的国家有不同称谓，我国一般称其为“特许权”。

　　BOT作为项目融资的一种方式，是国际经济合作发展到一定阶段的产物。在第一次世界大战之前，许多基础设施建设项目（如铁路、公路、桥梁、电站、港口）就已开始利用私人投资，然而一战后直至二战后相当长的一段时间里，基础设施建设主要由政府部门来承担。这种模式给各国政府带来了许多负担。

　　70年代末到80年代初，世界经济形势逐渐发生变化。经济发展、人口增长、城市化等导致对交通、能源、供水等基础设施需求的急剧膨胀；经济危机和巨额赤字使政府投资能力大为减弱；债务危机使许多国家的借贷能力锐减，从而亟需减少投资项目的预算资金。赤字和债务负担迫使这些国家在编制财政预算时实行紧缩政策，转而寻求私营部门的投资。各国逐渐重视挖掘私营部门的能力和创造性，利用私营部门的资金进行基础设施建设。在这种背景下，BOT方式开始在一些国家得到运用和推广。BOT这一术语在1984年由当时的土耳其总理厄扎尔首先提出。

　　BOT投资的最大优点，便是将基础设施行业的投资大、回收慢的风险由参与方合理分担，特别是由于得到东道国政府的支持，使得整个项目的风险减小。具体来说由不同的责任人承担。（1）政治风险。政治风险即东道国政府的政治、法律的变动对项目的不利影响。这由东道国政府承诺保证。（2）货币兑换和汇出风险。因为BOT投资与贷款以外币为主，而项目的收入一般皆在东道国内，在货币尚未自由兑换及资本项目尚处于控制的国家，存在货币兑换和汇出风险。这也应由东道国政府承诺保证。（3）项目经营风险，即项目受市场的各种不确定性因素及经营管理水平的影响，使项目的实际收益低于预期收益。这主要由发展商承担。（4）还贷风险。BOT投资的贷款属于无追索权或有限追索权的项目融资，投资者承担的风险以投资额为限，还贷风险则通过权益抵押即特许经营权抵押担当。（5）项目工程风险。BOT投资的土建工程量的比率较一般投资大，因此工程风险也相应的较大。这由工程承包商通过交钥匙合同全权承担。（6）不可抗拒风险。这是任何项目都难避免的，但若保险公司愿承保该风险，便可通过保险的形式将该风险转移给保险公司，否则由发展商承担。

　　二．BOT国际比较

　　发达的市场体系和健全的法制体系与BOT作用的发挥密切相关。一般而言，发达国家各类经济法规健全，政策透明度高，市场竞争有序而高效，为BOT的发育提供了良好的土壤。所以，BOT在发达国家运作比较规范，政府对BOT的管理方式也比较成熟。但是发达国家对BOT的管理方式也不尽相同。大体上可以分为两种模式：一种是建立对国内所有BOT项目都适用的通用法规的管理模式，另一种是针对每一个BOT项目的具体情况定立单独的具有法律效力的合同或协议的管理模式。如香港采用了后一种模式，即单项立法模式。澳大利亚属于市场经济国家，其现有法律结构能够满足实施BOT项目的要求，因此澳大利亚没有BOT专门立法通用了

　　迄今为止世界上最庞大的BOT项目当数英法海底隧道工程。它实际投资愈百亿美元，特许期长达55年，皆为世界第一。该工程有两大显著特点：其一，如此巨大的融资没有依靠海外而采取就地融资，从而避免了外汇风险；其二，如此巨大投资和特长的投资期，使有关私人部门承担了巨大的风险，而政府承担的风险却异乎寻常的少。政府许诺的条件：1、55年的特许期；2、项目公司的商务自主权；3、33年内不再设立英法间的二次联接设施。可以说英法政府没有承担任何风险。

　　发展中国家开始运用BOT方式的时间较晚，与经济相关的立法不完善，市场的秩序与效率都比不上发达国家，所以BOT投资管理尚不规范，不同的BOT项目间条件差异较大。泰国、菲律宾和印度等发展中国家的政府由于急于解决基础设施的严重落后的问题而饥不择食，其共同问题是以政府名义作出的承诺太多，这种实践既不能普遍推广，又遗留了许多问题。

　　三. BOT在我国的发展现状及主要特点

　　我国第一个BOT基础设施项目，是1984年由香港合和实业公司和中国发展投资公司等作发起人在深圳建设的沙角某电厂。当时BOT项目在我国刚刚出现，从中央到地方对该项目评论较多，焦点是项目公司的回报率是不是太高了，经过十年的运作，该项目取得了成功，其工期提前一年竣工，只用了22个月，1986年获得了英联邦土建大奖，更为重要的是目前该日电厂供电成本低于广东省国营电网。广东省经委曾组织人力对承包商的回报进行调查，得出的结论是回报率高是合理的。

　　1995年初，国家计委开始组织BOT试点工作，摸索在国内开发BOT项目的经验。1995年5月8日，国家计委批准了第一个BOT试点项目广西来宾某电厂，这个消息当时在国外引起很大反响。

　　迄今为止，我国已陆续建设了数十个BOT项目（如北京高速公路、上海大场自来水厂、上海延安东路隧道复线、丁渠火电厂等）。纵观我国的BOT项目，大都具有以下特点：

　　第一，发展商一般都是外商。在我国，BOT投资方式又称“外商投资特许权”投资方式，这与BOT投资在我国兴起时的经济环境相适应。

　　第二，对外商的优惠较多。在改革开放的头十多年内，为吸引外资，引进先进技术，对外商给予比国民待遇更为优惠的待遇，而BOT项目更甚。

　　第三，项目分布面较窄。

　　四. BOT在我国的发展前景——将民间资本引入基建领域

　　从以上论述中不难看出，发达国家和发展中国家在采用同一种投资模式上有明显的不同。发达国家的政府承担很少的风险而发展中国家的政府却大包大揽，发达国家主要依靠本国私人资金而发展中国家将BOT当成一种吸引外资的方式。发展中国家用来吸引外资的BOT项目常常步入各种困境之中，如汇率风险问题、货币兑换的困难、国际惯例与国内现状的矛盾等等。与此相反，发达国家的BOT项目尽管工程庞大、技术复杂，却很少采用外资。其项目成功率也远高于前者。

　　但我们不能因此就一味模仿发达国家的经验，毕竟我们有着不一样的国情。在今天外资公司卯足劲占领中国市场的时候，国内资本的实力似乎略显不足，如果外资对国内资本特别是民间资本的挤出效应一旦形成，情况将会极为严重。但并不能说国内资本没有发展潜力，问题在于国内资本特别是民间资本尚未形成一个畅通的投融资渠道。

　　 (一)目前国内民间资本积聚而无正确的流向

　　改革开放以来，由于各种因素的作用，非国有经济发展速度一直比较快，截至2001年底，私营企业数为202.85万户，从业人数为2235万人，注册资本为1.82万亿，产值为1.83万亿，社会消费品零售额为6245.05亿元，分别比1989年增长了21.39倍、12.74倍、215.81倍、187.87倍、182.68倍。个体工商户为2433万户，从业人员为4760.27万人，注册资本为3435.97亿元，产值为7320.01亿元，社会消费品零售额为1.15万亿，分别比1989年增长了95%、1.45倍、8.9倍、12.09倍、9.03倍。

　　（二）民间资本参与BOT项目的可行性

　　1. 私营经济是良好的市场主体。

　　它是独立的法人，有明晰的产权，符合“自主经营、自负盈亏”的原则。由于它有良好的激励机制和约束机制，所以在市场经济条件下它能自觉地按照市场信号开展业务活动。在对待风险的问题上，它能客观地分析、理性地决策。

　　2. 民间经济逐步具备了管理现代化企业的能力。

　　经过20年来的发展，一些规模较大的民营企业，其管理者素质和企业经营机制往往更适应现代企业运营机制的需要。一些民营企业不仅涉及一般加工工业和商业服务业，而且涉及高科技产业，不少民营企业在企业规模、产值、利润等方面都可以排在本行业前列。城市基础设施行业，如公交、路桥、供热等不需太多的高新技术，投资者可以比较容易的开展经营，因而也适合民间投资。

　　3. 城市基础设施行业对民间投资有足够的吸引力。

　　市政服务业具有用户明确、需求稳定、风险较小的特点，以往经济效益较差，部分原因是认为压低了服务价格，由财政资金进行“暗补”。如果从观念上明确城市基础设施建设和经营领域实行市场经济法则，通过一些政策手段，吸引财政资金以外的多种投资是完全可能的。

　　(三)鼓励民间资本进入基建领域的意义——鼓励建立中小企业投融资体系

　　鼓励民间资本采取联合、联营、集资、入股方式进入基础设施建设领域；同时采取项目分割的方式，降低民间资本进入的门槛。民间资本进入基础领域的方式存在着相当大的产业壁垒。加上我国民间资本多半是小额资本，单个民间资本不足以形成进入基础领域的力量，民间资本进入的方式只能是联合、联营、集资、入股方式。因此，应当采取有力措施，鼓励和支持民间资本以联合方式进入基础设施建设领域。

　　吸收非国有经济参与基础领域建设是我国开放市场、打破垄断、加快基础领域改革的重要途径。长期以来，我国政府是基础领域和基础产业的主要投资者，也是经营者。从资金来源看，主要依靠政府的公共预算和发行债券，渠道单一，资金严重短缺。从投资方式看，主要采取直接投资方式，企业投资主体缺乏风险约束机制，普遍存在着重复投资、管理落后、投资回报率低、经济效益差等问题。能否有效的解决上述问题，使基础设施建设起到促进未来经济社会发展的作用，一要看能否有效动员民间和境外资本进入基础领域；二要看能否大幅度提高投资效益。

　　加快实现投资主体转换是我国基础领域改革的基本任务。无论从投资，还是从基础领域市场化改革来说，政府都不可能成为基础领域的投资经营主体。1998年以来的实践证明，仅靠政府以独立投资和直接投资的方式无法解决资金短缺问题，更无法缓解基础设施落后的局面。相对于几万亿的社会资本，政府投资对经济的拉动力是有限的，难以持久的。只有充分调动社会民间资本的积极性，吸引民间资本投资基础领域，才是解决这一矛盾的根本途径。

　　但我国目前的非国有经济规模不大，大多为中小企业，在发达国家比如美国，中小企业已成为市场的主体，在大多数发达的市场国家，促进和扶持中小企业发展都是政府干预经济和社会发展政策的一个重点，如日本、美国、加拿大、法国、英国等都建立了由政府主持或政府出资为主的中小企业信用担保体系。而我国中小企业目前要比较顺利进入投融资领域的关键则要取决于良好的信用体系的建立，因为我国目前尚未建立起相应的信用评级机构和体系。而采用BOT吸引民间资本的好处就在于引入政府信用，让中小企业顺利进入投融资领域，直到建立起完善的信用体系。

　　此外，按照发达国家的通行作法，这个问题还应从以下几方面入手：

　　1. 完善中小企业金融支持的法律法规建设。

　　建议与大多数市场经济国家一样，将中小企业视为统一整体，并以此为基础，制订《中小企业基本法》或《中小企业促进法》等法律法规，使中小企业管理走上法制化轨道。《中小企业基本法》或《中小企业促进法》中应含有中小企业金融机构的设立、中小企业融资措施等规定。

　　2. 发展多种形式的中小企业银行。

　　仿效发达国家的做法，设立中小企业政策性银行，专门扶持中小企业的发展。同时，促进中小银行发展，建立多层次的商业银行体系，满足不同规模企业的融资要求。

　　3. 发展各种类型的中小企业贷款担保机构。

　　担保基金和担保机构是中小企业融资服务体系中最重要的组成部分之一。中小企业一般资产较少、风险较大、资信等级较低，中小企业在健全的融资担保系统缺位的情况下，要获得银行贷款是很困难的。有了担保基金和担保机构的支持，银行就可以降低风险，而中小企业又能更容易地获得贷款。

　　4. 积极探索中小企业直接融资模式 。

　　拓宽中小企业特别是高新技术中小企业股权融资的渠道。在条件成熟时，允许符合条件的各类所有制中小企业特别是高新技术企业有选择地到上海、深圳上市融资。同时，一方面应支持我国－些优秀高新技术中小企业到香港的二板市场上融资，另一方面借鉴国外一些地方的成功做法，在适当的时候、设立内地的第二板块市场。

　　试点设立中小企业产业投资基金、高新技术风险投资创业基金，增强中小企业的资本金实力。

　　拓宽中小企业尤其是高新技术中小企业债券融资的渠道。

　　5. 建立健全中小企业金融支持社会辅助体系。

　　建立健全中小企业金融支持社会辅助体系，主要是完善包括中小企业服务中心、辅导中心、咨询公司、会计师事务所、律师事务所、资产评估公司、税务代理公司等在内的社会化中介服务机构和以贷款评估、信息咨询、管理咨询技术合作等为主要内容的中小企业社会化服务体系。

　　通过以上论述，我们不难看出BOT项目融资已经引起了包括发达国家在内的世界范围内的广泛关注并且在实践中也取得了相当程度的成功。但发达国家、地区与发展中国家、地区的实践却大有不同，因而各自成功的程度和对风险的规避程度也不相同。对于我国来说，我国基础设施建设资金严重短缺，采用BOT方式融资可缓解这一矛盾，并且可以吸收国外先进的管理和运作模式，具有很大的现实意义，并且已在很多项目的实践上取得了成功。但我们不能陷入一些发展中国家把BOT融资当作引进外资的手段的怪圈，应大力引进民间资本进入基础设施建设领域，并以此为突破口，借助BOT融资中的政府信用最终为以大多以中小企业形态存在的民间资本建立一个正常的投融资渠道，从而减少资金的浪费，提高民间资本的使用率，而基础设施建设成为国民经济发展的、瓶颈这一问题也会进一步得到解决。

参考文献：

①周继红：《我国BOT投资发展特点与前瞻》，《投资与证券》，2001年第1期，P65--70    

②康  利：《鼓励民间资本进入城市基础设施建设领域》，《中国投资》，2000年第9期 P35--38

③海南改革发展研究所：《非国有经济参与基础领域改革的建议》，《中国投资》，2000年第12期，P14--18

④王雪青、万彩英：《BOT项目政治风险的防范与政府担保》，《中国投资》，2000年第11期，P46--47

⑤李命志：《建立中小企业信用担保体系应该明确的若干问题》，《新金融》，2000年第1期，P38--40

⑥李诗白：《论我国中小企业投融资体制的建立》，《金融理论与实践》，2001年第6期，P14--16

⑦戴公兴：《BOT项目运作手册》，中国统计出版社，1997

⑧李金皋，任树本，杜尊亚：《BOT投资方式》，中国经济出版社，1996

（作者单位：上海理工大学商学院，200031，上海复兴中路1195号）