115文下守成或创新：避险看财政，基础看人口，趋势看产业

2023年，发改委发布了115号文，在本就越来越充满不确定的时代，到底会对行业产生什么样的影响？

在“2023（第十七届）固废战略论坛”上，E20执行合伙人、E20研究院院执行院长薛涛在其一个小时的报告中，对此有深入解析。以下为此部分整理文章，之前的相关部分已经发布，（具体可见→薛涛：想站在未来看现在，要会站在过去看过去 ），后续还将发布论坛报告的最后一个部分。

2023（第十七届）固废战略论坛薛涛演讲全视频

核心观点

1、PFI是PPP革命中诱发隐性债反扑的最大元凶，需要和其他政府付费类项目区别开来，避免误伤。115号文首次承认了PFI，并重点对PFI类项目进行了明确限制。

2、很多地方把PPP或特许经营当作自家的公建公营模式一样进行成本考核并建立报销制，而PPP或特许经营模式的本质是市场化，最大的意义在于通过承包制鼓励创新和提高效率，就像过去的包产到户。

3、E20曾经统计过财政部PPP1.0阶段下的不合规率，其中至少有50%的供水项目、73%的垃圾焚烧项目根本不走PPP的程序，政策落地中如果偏离市场逻辑就会出现这个情况。

4、使用者付费的核心在于价费机制的建立。非居民端生活垃圾计量收费相对比较容易推进，或许可以作为先发的突破点，然后再逐步攻克居民端收费。

5、从115号文的内容看，未来总的趋势，一个是取消保底量，对应可以去换取垄断权；另一个是鼓励社会资本做商业化创新，包括捆绑模式。

6、站在未来看现在，重资产公司最核心、最擅长的是投资运营，很久以后少数企业甚至会离开特许经营进入商业化领域。保底量成为众矢之的，也许市政环保领域对地方财政的强依赖和强绑定模式将逐渐被打破，我们也由此不得不从确定走向不确定。

7、我们为什么一直在推服务产品化？因为对企业来说，除了实现降本增效以外，更重要的是资产的长治久安。随着未来特许经营项目逐步到期，企业的服务质量如果不能提升，不能达到智能化、精细化的水平以及品牌化的高度，又怎么能够应对地方政府收回特许经营的冲动？

8、市政环保的机会正在出现区域的结构性分化。我国的焚烧处理能力已经整体出现了饱和，所以我们更需要关注人口和产业的情况。人口的流动和产业的转移正在带来各省市间的机会分化，分化就是多样性，这对于无论是在存量项目运营、还是在新项目投资上、还是创新上都提出了巨大的挑战。

9、避险看财政，基础看人口，趋势看产业。在E20看来，无论是守正于垃圾焚烧本身还是更大幅度的迈入商业化创新，都必须关注这三个重点。

PFI的分类终被官宣而终结  115文件带来新的挑战

目前，我们行业正处在一个迷雾中行船的时代，正面对很多不确定性。2023年发改委发布了115号文，对行业的PPP包括委托运营项目产生了很大的影响。让我有些骄傲的是：7年前，我就开始呼吁，PFI是PPP中间最大的毒瘤。结合发改委的115文可见，我这个观点终于得到了官方认可（见下图）。

这是2016年，我在“道PPP”公众号发布的关于PPP四分类基本理论（上图右下），这里面的c类就是指PFI项目。我在《解析中国式环保PPP》的分析中反复提及，PFI是PPP革命中诱发隐性债反扑的最大元凶，需要和其他政府付费类项目区别开来，避免误伤。发改委115号文后续的官方解读则首次在官方层面承认了PFI的存在，并在条文中重点对PFI类项目进行了明确限制。

2024年上班的第一天，“道PPP”这个微信公众号被清空了，也是财政PPP终结的一个标志，而我的这张2016年的微信文章截图（上图左下）也因此成了孤版。

关于115号文的问题，德勤管理咨询全国政府与基建业务主管合伙人李炜在论坛的发言中已经全部讲清楚了（相关阅读：PPP新政下，固废行业的应对策略）。所以后面，我主要就大家最关心、也是对行业最有正面作用的三个问题谈下我的看法。

在PFI的影响下，很多地方把PPP或特许经营当作自家的公建公营模式一样进行成本考核并建立报销制，而PPP或特许经营模式的本质是市场化，最大的意义在于通过承包制鼓励创新和提高效率，就像过去的包产到户。所以过去十年的财政PPP中的监审考核模式其实对市场化的内在逻辑造成了极大的伤害，115号文中这一条则有望冲抵过去PPP产生的恶果，带来行业进步的力量。所以，如何把报销制再转回承包制是我们关心的重点。但是出于控制地方负债的考虑，115文件的后期解读也要求取消保底量，这点一定程度上对行业形成了较大的挑战。

E20坚持认为，市场是决定一切运行的最基本的力量，虽然我们尊重政策，但是我们不崇拜政策。

E20曾经统计过财政部PPP1.0阶段后期的不合规率，其中至少有50%的供水项目、73%的垃圾焚烧项目根本不走PPP的程序，政策落地中如果偏离市场逻辑就会出现这个情况。

到底谁是胳膊谁是大腿，政策和市场谁将是更有力的一方，E20会持续关注。接下来E20数据中心也会继续推出PPP合规密报，从能够掌握的资讯中尽可能挖掘出合规情况和风险点，为会员们呈现市场的基本面貌。

站在未来看现在 对115号文中三个问题的思考

这里谈下，自己对大家最关心也是对行业最有正面作用的三点内容的思考：

第一是使用者付费。使用者付费的核心在于价费机制的建立。

从目前各省出台的居民端生活垃圾收费标准看（下图左），居民端生活垃圾收费每年每户大概只有150元左右。如果按照115号文严格执行“只补运营、不补建设”的话，中大规模的焚烧项目基本可以靠发电收益（可占到收入的70%）作为使用者付费覆盖建设成本，对运营成本的财政补贴基本上也可以控制在100元以内。

但现在的问题是，这些大项目基本都做完了，剩下的中小规模的六百吨以下项目，所在地区目前收费状况较差，再加上发电收益相对较低，很难实现对建设成本的覆盖。这个残余市场上市场化的基础就是薄弱的，市场上已经没什么好肉可以拿，这也是摆在民企面前的问题。

非居民端生活垃圾计量收费主要是指餐饮、机关、商业领域的收费（上图右上），这部分的收费由于是to B性质，所以相对比较容易推进，或许可以作为先发的突破点，然后再逐步攻克居民端收费。

总体来看，我认可中环洁总经理陈黎媛陈总说的，行业的社会资本应该团结在一起，共同推动价格机制的建立。很多项目有望通过价格的重新调整，从而建立起较好的商业模式闭环。

第二是对国企民企的讨论。关于国企民企，我们也有实际的统计数据，如下图。在纳入统计的900多个焚烧项目中，民企占到30%，非上市公司占27%，本地国企占了16%，非本地国企占84%。我一直在讲，垃圾焚烧由于比污水处理启动晚大概七到八年，它的特许经营比例很高，专营比例较污水版块低很多。

第三就是鼓励创新。下面是我2016年关于PPP四分类的那张图。现在看，我的四分类过期了吗？虽然c类被砍掉了，但是我们还留下来a、b、d三个领域。从115号文的内容看，未来总的趋势，一个是取消保底量，对应可以去换取垄断权；另一个是鼓励社会资本做商业化创新，包括捆绑模式。

如果把保底量取消换成垄断权，现在残存的三分类就会出现从政府购买型特许经营（b类）向政府监管型特许经营（a类）移动的趋势。a类没有保底量的，需要企业自己估计人口和产业发展来进行投资以及预判收益的可靠性。b→a是第一次转移。

如果增加了创新，包括d类环卫捆绑停车场运营、b类焚烧延伸到余热利用等，都会在原本基础上复合商业化经营要素，当然像隽诺环保提到的工业废物资源化等领域更是已经完全进入纯商业化领域。在这里，（b/d）→A是第二次转移。

所以站在未来看现在，如果把上面这张图作为光谱，重资产公司最核心、最擅长的是投资运营，很久以后少数企业甚至会离开特许经营进入商业化领域。保底量成为众矢之的，也许市政环保领域对地方财政的强依赖和强绑定模式将逐渐被打破，我们也由此不得不从确定走向不确定。

企业资产的安全性不容轻视  市政环保的机会正出现区域分化

当然，即便是我们现有的领域，其实也不是完全稳定的。我们为什么一直在推服务产品化？因为对企业来说，除了实现降本增效以外，更重要的是资产的长治久安，如下图。

近五年内，我们很多污水厂的特许经营会陆续到期（如下图），焚烧厂市场化进度虽然大约晚五年，但基本也会在十年后开始出现到期现象。在这一背景下，平台公司又来势汹汹。115号文只约束特许经营，不约束平台，再加上平台公司本身融资更便利，在当前控债要求持续收紧的情况下，必然会得到更多的发展。

所以，企业的服务质量如果不能提升，不能达到智能化、精细化的水平以及品牌化的高度，又怎么能够应对地方政府收回特许经营的冲动？

与此同时，如上图可见，我们市政环保的机会正在出现区域的结构性分化。现在我国的焚烧处理能力已经整体出现了饱和，河北、浙江等省份的焚烧产能利用率更是低于全国平均水平。在这种情况下，我们更需要关注人口和产业的情况。

从人口上看，以东三省为代表的部分省份人口正在加速流出，与此同时长江经济带中下游部分省份，例如湖北、安徽、江西人口的流入趋势明显。由于中美贸易战、一带一路的铺开以及俄乌冲突引发的能源危机，全球的贸易格局和产业结构的正在进入复杂的调整期，所以在这里我们对国内的产业转移进行了重点分析，技术密集型、劳动密集型以及资源密集型产业分别呈现出各异的转移特点。

我们看到，人口的流动和产业的转移正在带来各省市间的机会分化，分化就是多样性，这对于无论是在存量项目运营、还是在新项目投资上、还是创新上都提出了巨大的挑战。

三句话总结战略判断方法论  未来或可锚定三大类方向

在这样的计算中间，我们给出了右侧的一个战略判断图，就是结合各省市的人口产业迁入迁出情况以及焚烧产能利用率的高低做一个二维的分析，判断针对每一类省市的战略打法。比如在人口产业迁出，同时焚烧利用率较高的地区，需要更多关注垃圾焚烧与其他固废协同处置的机会，或者探索多种经营业务等等。

这张PPT我放了自己的大头像，主要是现在大家喜欢的风格，无论是罗振宇还是雷军，都是这样的大头像。这张图本来想放下任泽平，他千万年薪，放他的照片可能会显得更加可爱一些，但是他三句话跟我说的不一样。所以，还是放原版的吧。

这三句话具体是：避险看财政，基础看人口，趋势看产业。在E20看来，无论是守正于垃圾焚烧本身还是更大幅度的迈入商业化创新（我命名为特许经营光谱右移），都必须关注这三个重点。

现在E20已经推出了财政和人口的相关分析报告，产业部分还在学习中，2024年E20研究院一定会把产业分析与人口分析、财政分析结合起来，给大家一个关于投资安全的基础报告。

回到源头，我们还是要问，未来，行业和企业改如何生存与发展？

综合我们的过去、现在和未来，我的建议是：弄清楚自己是谁，在坚守自己优势，包括资源、技术、资本、地域等优势的基础上，去进行业务延伸。对于延伸的方向，我大致分为三类：一是服务职能相关性方向，即环保方面的投资扩张，包括工业领域的环保服务和农业领域、尤其产业化后的农业环保服务；二是自主业务的相关性方向，即和公司现有业务产出有紧密关系的资源化探索，比如说地沟油、炉渣以及焚烧余热等；三是类似商业模式延伸相关性方向。

下一篇文章，我将对这个方向进行深入解析，欢迎继续关注。

编辑： 李丹