德国城镇水管理法律的发展——供水保障和污水处理

　　欧盟《饮用水指令》给德国水管理的立法和行政以及供水企业带来了很大挑战，甚至是一种根本性转变，这种转变其实早就源自1980年颁布的《饮用水指令》[23]。欧盟法规定严格的标准，并要求增强饮用水供应的行动能力，在许多地区只能通过昂贵的供水技术才能遵守规定要求。遗憾的是，尽管欧盟也拥有可为实现此目标所需的环境法和农业法上的法律机制，但总体上还没能得到充分利用[13]。尤其是体现在地下水的硝酸盐污染方面，仍然有大约15%作为饮用水水源的地下水被检出其高于50 mg/L的限值[24]。尽管欧盟《硝酸盐指令》对经营主体的肥料管理人具有强制执行力，是治理地下水和地表水中的硝酸盐污染问题的有效手段，但仍留有较大漏洞：在其范围上仅涉及所谓的“经济肥料”而不包括交易肥料[25]，对此很难予以监管，因为至少在德国还没有将“交叉性义务”(农业法上规定的保护其他利益的规范义务，如对环境的保护)与农业补贴的直接支付相互衔接。而且对农业监管的核心权限也在欧盟层面，因此很有必要性且也只有在欧盟层面上才能更好协调促进环境和农业之间部门政策，对此欧盟可以做得更多[26-27]。相对的，欧盟对农药污染领域的监管是较成功的，主要因为欧盟层面上有严格的农药许可。在地下水里的农药超标现象持续回落，但在德国现在仍约有5%地下水超标[24]。

　　三、在德国法层面的法律发展

　　（一）概况

　　在对欧盟水法概览的基础上，重点介绍与欧盟法规定不同的德国市政水务管理法律框架的发展。首先，介绍饮用水供应和污水处理领域的组织机构方面的法律发展。对此还就引入更多竞争机制和私有化简单加以讨论；其次，概述《水法》的历史和州水法的影响力，尤其是在2006联邦制改革后的格局；然后，介绍污水法律的发展，也包括污泥问题；最后论及保障饮用水供应法律的发展。其中也会涉及经济性措施的发展，尤其是通过水使用相关税费的调控。

　　（二）供水保障和污水处理的组织体系

　　《水法》明确规定，公共水供应和污水处理作为民生保障以及公共任务(第50条和第56条)；对此权限又由州法做进一步规定，这个任务通常由基层政府以及为此而建的公共专业联合会负责。此外，《水法》第50条也明确规定，为长期保障饮用水供应，公共供水的取水必须优先考虑从本区域水资源补给。

　　1.  对集中式和分散式水务的法律规定

　　各州地方组织法授权基层政府，可通过行政规章规定公共水供应的强制接入和使用，而对污水处理，《水法》第55条第1款第2项却只作了补充性规定，即通过分散式处理设施处理生活污水也符合公共利益。基层政府必须对此进行审查，强制接入和使用是否符合公共福祉，以及在特殊情形下是否有必要给予分散式解决方案一定空间[28]。对此，部分州对《水法》有特殊规定，如《萨克森水法》第57条第1款第1项规定，在集中居住区域外的建筑，不能实现经济上合理可行的集中式接入时，基层政府没有保障义务。

　　立法积极动向表明，自我保障和分散式污水处理仍(尤其是从人口变化角度来说)具有现实意义。但集中式供水和排水设施显然占绝对主导：在德国99%家庭接入公共供水网，95%家庭接入市政排水管网和污水处理设施[24]。在人口变化趋势下，分散式解决方案将来是否重新获得重视，仍有待观察。而当下，尤其是在德国一些人口稀少地区，对基层政府是否必须提供集中式供水和污水处理，以及对在哪些前提下个人有权对强制接入和使用强制提出异议，并可选择更具性价比的私人(分散式)解决方案，仍在争论中[28-29]。

　　2. 促进竞争和私营化趋势

　　除了讨论集中式与分散式解决方案外，在组织机构方面还有另一个问题：自20世纪90年代起，对促进水行业竞争和私有化的可能性(最初发端于英格兰和威尔士[5]，但又通过欧盟层面的提升进一步发展)，在德国政策和法律层面有着深入讨论[5,30-31]。

　　在法律层面上的讨论首次体现在1996年的第6次《水法》修订中，当时规定各州有权将污水处理义务委托予私法主体(原《水法》第18a条第2a款)。但出于多种原因，各州并没有实际利用这种可能性[32]。尽管现行《水法》仍规定，对污水处理负有义务人可通过委托第三方来履行其义务，但经修订后的法规也明确：即使部分委托私人第三方来履行义务，基层政府和专业联合会仍然是对污水处理负有义务的责任人。最终的责任，即所谓的兜底担保责任，现行《水法》规定由基层政府来承担(第56条第1款第3项)[33]。

　　在德国，饮用水供应和污水处理领域的竞争总体上是基于“围绕市场的竞争”(Wettbewerb um den Markt)[5,31]，通过招投标或政府特许，遵循“保障行政”的机制规则[5]。选择自己履行还是通过第三方来履行，最终由基层政府决定，且短时期内，这方面还不会由欧盟法来规定。市场化竞争的进一步发展，需要基于有效管网接入的基础设施为前提，需能保证不同的供应方接入。这种互通结构还远未能普及，且还因为水供应的就近原则(第50条第2款)也更趋向支持分散式网络的建设。另外，不同于在能源供应(电力与天然气)和通讯市场，不同来源的供水之流转尤为困难，它要遵循自然规律且又要设置竞争强度的界限。

　　在德国学术和实践界，关于水行业竞争的激烈讨论暂时达成共识：以公共的供水保障和污水处理为核心的德国模式，不仅将质量放在优先地位[34-35]，而且也要考虑价格 [31]。因为成本中，尤其是水供应，最主要是网络运营的固定投资成本，占80%左右[31]。对于消费者而言，市场化竞争不能带来显著好处，只能增加基层政府财政收入来源。在这种“有效的私有化”意义上开放市场竞争，只能招来民众的不满。因此，水供应和污水处理行业绝大多数掌握在基层政府组织的公共企业之手[30]，或是尽管依私法经营、但仍受基层政府持有或指导的企业。

　　当水供给或污水处理服务由私营企业或由独立社团承担，与此相应的服务费用根据成本全涵盖原则，也就不再基于基层政府的税费法，而是基于私法合同。对此，“价格监管”就需要在2个层面上展开：一方面在基于基层政府的招投标和政府特许的私营服务供给上，另一方面通过卡特尔局的价格滥用监管(《反不正当竞争法》第31条第3、4款)。

　　（三）《水法》的发展、联邦制改革和州水法

　　1.  联邦制改革和《水法》发展

　　1957年颁布的作为德国水事基本法的《水法》，自1976年起受到现代环境政策的影响，先后进行多次修订[36]。自20世纪90年代起，多次修订在很大程度上都是为转化欧盟法规定。但2009年《水法》的大修订(并重新编排)，却是再一次主要以国内法发展而推动的；它致力于落实2006年联邦制改革的结果，赋予联邦在水资源经营管理和保护领域制定完整规则的立法权限。修改后《基本法》第74条第1款第32项规定水事领域适用竞争性立法权限，而之前联邦仅有框架性立法权限，只允许制定法律框架，而进一步细节需要由各州具体法律的转化和实施[37]。因此在框架性立法权限下，转化欧盟法规不仅需要联邦层面的立法，同时也必需所有16个州层面上立法，随着水事政策领域逐步欧盟化，这种耗费时力的立法技术已成很大问题。

编辑：刘影