德国城镇水管理法律的发展——供水保障和污水处理

　　对市政污水管理，为避免特定污水向公共污水管网排放导致问题[49]，要求以一定方式先期做预处理外，除了对此间接排放的特殊要求外，尤为重要的是《污水条例》附件1。它对市政污水作了具体规定，根据市政污水处理设施的5级规模，对污水向水体排放位置的化学需氧量，五日生化需氧量，氨氮、总氮及总磷的具体排放限值作了明确规定，其中对于1级和2级规模的只要求化学需氧量和五日生化需氧量，而对于3级规模以上的还需要其他排放限值。

　　3. 污水收费

　　除了以上要求外，德国从30多年前起就在联邦范围内根据《向水体排放废水收费法》(简称《联邦污水收费法》，AbwAG)统一征收污水费。污水收费是根据污水的有害性，即特定的危害参数值，来确定当量。在《污水收费法》第3条中明确规定了需氧量、磷、氮、有机物、特定金属物质(如银、镉、铬、镍、铅、铜)以及对于鱼类的有毒物质。只要没有启用第4条第5款中的“特殊声明”，原则上根据排放许可决定中的数量(“证书规定”)来确定具体当量(AbwAG第4条第1款)。对此，如果不遵守排放规定，将受到罚金刑处罚[50]。

　　污水费要求污水排放的国民经济成本应由致因人承担，是从环境经济手段角度提出的机制。它以“损害最小化” 为基本理念，即不论何种目的，出于影响最小化而规定费用(成本)承担。因为尽管遵守《水法》上规定的污水处理标准，但仍存有剩余污染，应征收费用[51]。《污水收费法》除了实现基础的“损害最小化”外，也还有着其他目的。多年来，辅助水事行政治安法执行被视为其主要任务[46]，因为只要承担缴费义务的直接排放者遵守排放规定，即依先进技术水准进行污水处理，其需缴纳费用即可减半(第9条第5款)。但随着时间推移和投资多样化，这种特殊引导功能在污水监管领域逐渐淡化，以致现在部分人认为目的已经达到，主张取消收费[52]。但是，这部分人错误认识了污水收费的基本原理和功能。对正在修订的《污水收费法》，仍有着激烈的争论[53]。联邦环境保护署出版的一份委托研究报告，对此提供了一些重要的基础性认识，赞成应强化此引导功能[8]。

　　4. 污泥处理

　　与污水规范紧密相联的是《污泥条例》(简称AbfKlärV)中的规定，尽管它原则上是从固体废物法角度进行的具体规范。《污泥条例》主要是对污水处理设施经营者的规定，尤其是对其将处理后污泥转移到农业或庭院用途的土地行为(第1条第1款第1项)。因为污泥含有硝酸盐和磷物质，原则上是一种可利用的资源。但是德国有许多地方，氮物质含量本来就已经很高，对于农业施用污泥根本没有吸引力。现今污泥大部分是作为燃烧产能，而不是作为物质性利用[24]。而且，施用到农业和庭园业上时，必须要注意到，污泥不能超过与用途相适应的物质含量而导致污染。为确保不导致危害，《污泥条例》对特定重金属和其他危害物质规定了明确的阈值(第4条第8~12款)。并且还规定，只有当污水处理设施的经营者事先对含有特定重金属(铅、镉、铬、铜、镍、汞、锌)，已经由职权机关认可的机构进行过鉴定，才允许将污泥用到农业和庭园业(第3条第2款)。此外，污水处理设施经营还需要对其他物质，如可吸附有机物或者多氯联苯以及多氯二苯和多氯二苯并等进行检验(第3条第3~7款)，并且对于污泥的生产情况、检验结果以及污泥的去向情况进行登记(第7条第7款)。德国污泥主要处理去向为热解能量回收、农业肥料或作为农田建设中的物质使用、垃圾填埋，其中垃圾填埋自2004年后已经被禁止，而农业领域的使用量占到45%，其余为热能回收，不同的电厂回收率不同，专门的垃圾焚烧炉能回收高达95%的热能效。污泥在农业上的使用，尤其是在农业面源污染治理困难和不可更新的磷物质大量消耗的背景下，在德国也备受争议。德国政府于2015年就着手对《污泥条例》进行修订，严格可能污染物质的阈值，同时根据循环经济原则，加强污泥作为物质再利用的趋势。修订草案于2017年1月在政府内阁通过，正在联邦议会的立法程序中。

　　（五）公共水供应保障法规

　　除了公共水供应外，其他形式的水供应还有：工业领域的自我供应和农业领域用于灌溉的自我供给。尽管因为德国水量充沛，农业用水在水经营管理上并不具有重要地位[24]，但在农业面源污染治理上仍缺乏有效手段，农业领域的水质管理显得日益重要。工业领域的自我供应，其中以冷却用水为目的的取水在德国是数量上最重要的水使用[24]，特别是电力企业，也是必须作为水使用经《水法》许可，并以州法层面上规定的取水收费性经济手段加以引导，也还需要在水事经营规划。

　　《水法》第3章第1节第50~53条对“公共水供应、水保护区和泉水保护”作了规定，主要是对组织机构和费用方面的规定，和在《饮用水条例》中对饮用水的特殊规定，以及结合州法上的相应规定，共同组成公共水供应方面法规。因为在德国公共水供应中70%以地下水和泉水为来源[24]，以下首先对于地下水保护的法律框架和制度进行分析。

　　1. 保障饮用水资源-设立地下水和地表水保护区

　　《水法》第2章第4节“地下水”一共有4条特别规定，其中最重要是第48条的谨慎原则，即只有当不必担心会造成地下水有害污染或其他的不利改变时，才得以批准向地下水进行物质倾倒和排放。通过这种否定式立法表述，立法者确立了极其严格的许可标准尺度：只要对可能产生不利改变存有疑虑，就不允许授予许可。司法上，联邦行政法院于1978年10月12日和1980年9月12日的2个判例也进一步对此严格规定加以确认。对于物质的堆放和中转以及通过管道运输流体和气体，同样适用此严格标准(第48条第2款)。除了第48条的实体性规定外，谨慎原则更是被司法实践和学术观点视为实质性规定的决策关键，在所有有关地下水的行政决定中，都必须重视谨慎原则[54]。为此，联邦行政法法院于1989年8月24日的决定甚至作了扩大解释，法规适用也不仅限于饮用水保护目的。水法上谨慎原则的适用，贯穿于整个水事许可和特许(第8，10以下以及15条)，以及对于水体建设的规划制订和批准(第67条)制度层面。此上，尽管源自农业的氮污染是造成地下水化学质量不达标的最重要因素[13]，但第48条对主要影响地下水污染的农业面源污染却不适合。因为在农用地范围内，只要施用肥料和农药的行为符合农业上的“良好的行业实践”，就不属于需经许可义务的水体使用[55,26]。

　　于2010年为转化《欧盟地下水指令》而颁布的德国《地下水保护条例》(简称《地下水条例》，GrwV)，作用也有限。尽管《地下水条例》第13条第2款规定：必需要采取限制性措施，以实现控制一系列包括硝酸盐在内的有害物质的目标。因为“携入”仅是指根据《水法》第9条第1款第4款和第2款第2项所明确的作为水体使用的规定，而对那些“良好的行业实践”的评价上，取决于是否属于水法意义上的水体使用。但也有学者认为，德国条例制订者错误理解了《欧盟地下水条例的准则》[56]。

编辑：刘影