环保PPP何处去 内部沙龙专家企业家研讨精华十二条

2014年以来，我国PPP掀起一波热潮。但与此同时，PPP数量多，质量层次不齐，部分地方出现大干快上、PPP泛化滥用现象。为此，国家近期与PPP有关的政策出现了一些新变化，尤其是最近的财办金〔2017〕92号文、苏财金[2017]92号、国资发财管〔2017〕192号文等文件出台，风头似乎有所转向，规范、监管、风控成为当中的关键词，项目库成为管理的一大抓手。如何解读PPP新的政策动向?环保行业PPP将受到哪些影响?环保企业该如何应对?这一系列问题受到各方的高度关注。为此，2017年11月26日，全国工商联环境商会和E20环境平台邀请众多PPP专家、环保企业及金融机构等业界精英进行了深入的解读和研讨。

探讨会上，第一环节由E20环境平台PPP中心汤明旺介绍PPP最新政策要点;第二环节，参会专家分别就PPP政策动向及对环保行业的影响进行深度点评;第三环节，参会环保企业代表提出对政策及实操上遇到的问题和困惑，由专家进行专业解答。

现场嘉宾

主持人汤明旺进行开场的政策梳理

以下是本期PPP政策动向及环保前瞻内部研讨12条要点。

一、规范是理性回归

参会专家普遍认为，2014年以来的此轮PPP热潮中，PPP被地方寄予过高期望，因此出现过热的现象。因此，踩踩刹车、出台政策进行规范是意料之中。这种规范实际上是理性回归，本身对PPP事业长远、可持续发展是必要的，也是有利的。

二、“三不”为基本原则

如何对待当前的政策，包括财办金〔2017〕92号文、国资发财管〔2017〕192号文等政策文件，有专家给出“三不”原则的建议。第一是不奇怪。PPP过热的情况下，不可能不刹车，因为过热是不可持续的。第二是不要慌。原来本身就有很多红线，现在的政策是进一步强调，因此合规之下还能继续。第三是不要乱动。不要慌不择路，不要顶风作案。

而对于部分部委及地方跟进出台政策，有专家建议要慎重，要注意拿捏力度。各方都在高度关注，每个动作都会被放大，被视为风向标。好比开车，踩急刹车很可能会出现别的问题，反而不好。

三、核心看三大关系

有专家指出，PPP未来走向何方，实际上核心还在于一直讨论的“三大关系”有没有实质性的变化。第一个是央地关系，也就是中央和地方财权与事权的关系有没有改变，要考虑分税制下地方需要GDP、需要建设、需要资金的现实。第二个是部委关系。实际上，部委之间的博弈局面有所减缓，都肩负防控地方风险的责任，因此实际上都在积极响应中央。第三个是市场主体和规则之间的博弈，要考虑规则强调规范、市场重在可行的实际。

回到宏观层面，则是需要国家做好顶层设计，做好立法。因为没有上位法的保护，各个方面就会被行业、部委层出不穷的规范文件所影响，对各方都不利。

四、不误读政府付费

有参会专家特别强调，实际上即便是最严厉的地方政策，也没有说一刀切要禁止政府付费类项目。从某省的文件看，首先是看地方财政承受能力，如果财力允许，政府付费PPP还是可以做的。当然，如果财力有限，那会从严从紧控制政府付费类PPP。

专家提醒，要把握中央部委政策的本意。比如国资委192号文对央企参与PPP实际上是开口的，而非封死的。什么都不能投，经济怎么发展。实际上，在中国，在某种程度上说，发展、GDP才是大写的，其他都是小写。所以一定是需要发展，需要投入钱的。政府付费不是不做了，而是怎么做的问题。

五、识别不入库风险

财办金〔2017〕92号明确了规范入库、清理出库的情形。参会的多位专家提醒，社会资本应高度关注入库事项。入财政库，还是发改库。就财政库而言，需要注意的是，已经入库不代表就安全，管理库不是“保险库”，也会有被清理出库的风险。PPP发动必然是地方事权，因此在一定程度上遵守地方政府的管理。比如有省份明确由省财政厅牵头，其他部门作为配合单位。不规范就不能入库，没入库就不能叫PPP。

PPP项目如果未能入库或者被清理出库，将面临两个大问题，第一是不能列入财政预算。《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台运行的通知 》(财金[2015]166号)就明确规定：“未纳入综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过财政预算安排支出责任。” 第二是融资上将很难操作。入库是目前大部分金融机构对PPP项目放贷的前提条件之一。专家提醒，即便是传统特许经营项目或者新的类似项目，由于逐步财政管理规范，建议也入库保障安全。

六、建议开展前期尽调

鉴于不同地域、不同层级政府、不同项目条件等原因，有专家建议，借鉴国外企业重视项目前期尽职调查的做法，参与PPP项目时对项目所在地政府、项目相关情况进行深入调查，降低决策风险和投资风险。比如地方真实财力情况、过往履约情况、项目本身质量等等。以财政承受能力10%为例，实际上，10%实际上对政府还是企业都是安全阀。建议从公开信息及其他渠道全面评估地方政府的履约意愿、履约能力。

有专家还指出，PPP合同等文件一定要做到尽可能公平、公正。因为不对等、有失公允的合同，实际上是处于不稳定状态。政府吃大亏，它肯定会想办法找回来;企业吃亏，兜不住，也会想办法比如申请调价或者其他方式维护自己的权益。因此，初衷要公平、合理，社会资本赚该赚的钱，不能抱有取得暴利的心态，否则合同风险就很大、地方政府肯定会有撕毁协议的强烈冲动。

七、需正视融资问题

有位专家指出，现在PPP其实最后基本都是金融机构的钱。所以在金融工作会议和十九大之后，去杠杆是大势所趋。社会资本用的是金融机构的钱，空手套白狼，那政府肯定要考虑怎么规范。要判断好形势，政策是一脉相承的。在投融资体制改革之下，加杠杆肯定会受到强的约束。

编辑：程彩云