刘世坚：从长江大保护谈环保项目投融资

其三，项目投融资规模、风险和收益不成正比，战略或财务投资人参与的积极性调动不易。

如前所述，环保类项目虽然投资巨大，但是大多难以形成可直接变现的固定资产，且后期运营维护成本高昂，回报路径单一，严重依赖地方政府信用。倘若没有合理的项目资金自平衡机制，必然会给地方政府、投资人和金融机构等项目参与各方带来长期沉重负担，最终还得由当地政府和民众买单。各方参与此类项目投资、融资或运营的动力均明显不足。

综上可见环保类项目投融资之难。即便业内能够尽快达成共识，建立有利于政策创新的理论基础并推而广之，接下来就要面对和解决各方协同及合规冲突的难题，最后还需要找到可为市场接受的项目投资、融资和持续运营的交易结构，并确保合法合规，符合社会公共利益，而回报还不能过高。如此重任，倘若没有适当的政策、行政及经济资源加持，仅仅依赖地方政府、平台公司或部分重量级央企，恐怕也难以完全胜任。在这方面，借鉴过往特许经营和PPP模式推行的经验和教训(参考阅读：基础设施投融资模式新探之二——PPP的三条超车道)，实事求是，循序渐进，抵制推到一切之后重建完美新世界的诱惑，还是很有一些现实意义的。

四、环保项目投融资的突围方向

结合“长江大保护”系列文件所透露出来的政策信号与趋势，以及环保类项目投融资的主要特点与难点，目前可以看到的突围方向还是比较清晰的。之前我们从宏观层面探讨过由“利益交集、存量归集和资金收集”三个维度展开突围(参考阅读：基础设施投融资模式新探之三——从存量中突围)，和当前的政策导向基本吻合：

以下从中央部委、地方政府和投资人等不同角度，对环保项目的突围方向予以进一步分析。

首先，作为游戏规则的制定者，相关主管部委在顶层设计方面的思路已经比较清晰。简而言之，一要靠政策，从资金层面给予直接补助和扶持;二要靠机制，大力推动生态补偿和保护机制的设立和实施;三要靠市场，继续推行包括PPP在内的多元化投融资模式;四要推立法，尽早以高位阶的游戏规则凝聚业内共识，控制规范性文件的试错时间和成本。

不过，从投融资的基本逻辑来看(参考阅读：基础设施投融资模式新探之一——逻辑与出路)，为确保环保项目的长治久安，溢价回收机制必不可少，而且不宜局限于生态补偿一隅。更多外部资源(如土地、税收、国资管理、扶贫、旧改、城市更新、绿色金融等等)的有效组合与配置，以及相关部委之间的政策与法规协调，都应该纳入上述政策、机制、市场和立法的综合考量。

其次，作为项目规划和策划的操盘手，地方政府除了响应中央政策导向，相应打造适合环保项目投融资的政策环境之外，还应因时因地因项目制宜，着重从以下两个方面实现自我赋能。

其一，从投融资规划和项目组合策划入手，及早整合与当地项目(应不限于环保项目本身)有关的各方资源，包括规划、设计、咨询、投资、金融和政策资源，以从多方共赢的角度寻求确立相对最优的项目投融资模式和交易结构。“一个部门、一个项目、一套模式”的单兵突进，并不一定就不能落地项目，但多半勉为其难。

其二，善用政策红利。在做好政策研究的前提下，灵活运用各项可以直接或间接用于环保项目的优惠政策(如土地、混改、扶贫、旧改、城市更新、绿色金融、REITs等等)，或直接向上争取专项资金、投资补助或贷款贴息，减轻当期财政压力，撬动更多金融资源的介入。从实际情况看，地方政府在这方面做得并不好，专业性、积极性和及时性都存在问题，改进空间很大。

最后，作为项目的具体执行者，投资人(和金融机构)也有一些短板要补，特别在“长江大保护”这个崭新的领域，就更是如此。

其一，做好最新政策法规的研究和预判，并以此为基础，积极参与地方政策、投融资规划和项目策划方案的制定工作，从信息对称、风险共担、多方共赢的角度为游戏规则的优化提供助力，而不能幻想一切都由地方政府和咨询机构代劳，投资人只管坐享其成的美事。抛开项目可能附带的各种利益纠葛不谈，仅就投融资模式设计、金融资源的匹配和交易结构的搭建而言，专业、适格而且还愿意为投资人及金融机构换位思考的地方政府和咨询机构又有多少呢?

其二，配合“长江大保护”政策倡导的政府和社会资本合作方向，以实践引导投融资模式的创新。在这方面，通过不同类型的项目组合或拆分(“环保+”)，及其各自附带的优惠政策的综合运用，可以有效规避目前的一些法律冲突及合规障碍(如土地、政府性基金收入、财承、地方债务防控等)。

其三，夯实具体项目工作。尽职调查、投标准备与合同谈判不能走过场，不宜在不同类型的环保项目中盲目照搬PPP的交易架构和合同文本。上述政策研究和投融资模式创新的工作成果，均需在具体的项目实施过程当中加以体现与融合。

作者简介

刘世坚，现任清华大学PPP研究中心主任助理、行业发展部部长、投融资专业委员会副主任。曾创办清华控股旗下北京清控伟仕咨询有限公司并任总经理，是国家发改委、财政部定向邀请入库的PPP专家，同时担任生态环境部环境规划院PPP中心专家委员会委员、中国PPP咨询机构论坛副秘书长、中国技术经济学会投融资分会理事、中国国际工程咨询有限公司战略研究院专家学术委员会专家、联合国欧洲经济委员会城市轨道交通项目PPP国际标准制定委员会委员、亚洲开发银行注册专家、国家发改委基础设施与公用事业特许经营法立法小组成员、E20环境产业研究院特约研究员。2007至2017年为君合律师事务所合伙人。

刘世坚自1998年开始从事境内外基础设施项目投融资业务，全程参与了诸多经典基础设施投融资项目的运作与实施，并深度参与相关立法工作，分别为前国务院法制办、国家发改委、财政部、国资委、证监会、水利部及多个省市提供立法及政策建议，为国家部委、证券交易所及各省市组织的PPP培训班授课近百场。目前正在受邀参与联合国欧洲经济委员会的PPP法律环境总体框架研究。著有《世说新语—刘世坚解读中国PPP》、《PPP：从理论到实践》等书。

编辑：赵凡