广西南宁市以 PPP 模式推进水环境治理的探索

近日，中央组织部组织编选的《贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想、在改革发展稳定中攻坚克难案例·生态文明建设》图书由党建读物出版社出版发行，该书围绕贯彻落实习近平生态文明思想，选取生态文明建设领域攻坚克难的30个生动案例，充分展现了生态文明建设的丰富实践和成功经验。现将这30个案例予以编发，供大家学习借鉴，不断推进美丽中国建设。

【引言】

2018 年 5 月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出，要充分运用市场化手段，完善资源环境价格机制，采取多种方式支持政府和社会资本合作项目。

【摘要】

南宁市大力开展内河整治，打造“中国水城”，但受制于资金、理念和技术等因素，整治效果未达预期。为了缓解水环境治理的资金压力，南宁市委、市政府引入先进的水环境治理技术和理念，结合水环境治理的难度、前期工作完成程度和所处流域的开发前景，本着攻坚克难的思路，秉持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，选取竹排江上游植物园段(那考河)流域治理项目作为首个 PPP 项目，先行先试。

为了充分发挥专业的人做专业的事的精神，南宁市委、市政府聘请专业的交易顾问和技术顾问，借助外脑力量对竹排江上游植物园段(那考河)流域治理 PPP 项目的技术路线、交易结构、投资回报、绩效考核等核心边界条件进行优化设计，采用 DBFO(Design-Build-Finance-Operate，设计—建设—融资—经营)的运作方式，按照“全线多断面考核、按效付费”的理念，建立长效机制，抓住主要矛盾，构建了“水质、水量、防洪”三合一绩效考核办法，政府依据绩效考核结果向项目公司付费。

经过政府方和项目公司的共同努力，那考河由“纳污河”变身为湿地公园，水质状况及环境景观明显改善，项目的成功实践为河道治理类 PPP 项目探索出了可行的实施路径。

一、背景情况

为提升城市水环境，推进生态文明城市建设，把南宁市建设成广西“首善之区”和区域性国际城市，2008 年起，南宁市着力开展城市内河水系综合整治，并于 2009 年提出打造“中国水城”的目标。

水城建设取得了一定的成效。根据水城规划中期评估报告，截至2014 年 6 月，南宁市已完成了可利江—心圩江连通渠、南湖—竹排冲连通渠、民歌湖等一系列重点工程，同时老口水利枢纽、江北引水干渠等大量工程正在实施，累计完成投资 160.67 亿元。但除邕江南宁市境内河段水质能达到或优于III类水质标准和八尺江水质为V类外，其他内河水质均为劣V类，与规划目标尚存在较大差距。

针对内河水质治理效果不佳的问题，南宁市总结出内河治理方面存在的主要问题：传统的治理将建设和后期的运营割裂，重建设轻运营，突出河道清淤、堤坡绿化、景观提升、加盖防臭等工程，治标不治本;“九龙治水”的管理模式导致各方有限的资金各“撒胡椒面”，内河治理主要采用点源治理的方式，未统筹考虑上下游联动，未实现治河和治污相结合，不能实现长治久清;内河治理也面临巨大的资金压力，亟须引入新型投融资模式。

为贯彻落实党的十八届三中全会提出的“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的精神，国家发展改革委和财政部力推 PPP 模式，《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》等一系列规范性文件陆续发布，指导 PPP 项目的运作。

PPP 是在政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常是由社会资本承担公共产品或公共服务设计、建设、运营、维护的大部分工作，其中运营是必不可少的环节，并通过“使用者付费”“政府付费”或必要的可行性缺口补助的形式获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。PPP 模式的显著特征包括长期伙伴关系、利益共享和风险共担，同时按效付费是 PPP 区别于传统的政府投融资和建设模式的重要特征。

南宁市委、市政府决定采用 PPP 模式进行城市内河综合整理。但PPP 是新鲜事物，尤其是在流域水环境治理方面成功的案例稀缺，无成熟经验可循。在确定了 PPP 模式的运作思路后，南宁市委、市政府和相关部门决定选取试点项目先试先行，为其他内河整治提供参考样本。

竹排江上游植物园段(那考河)治理难度极大。治理前，河道污染严重，水质为劣V类，基本上成为纳污河。沿线地形变化较大，岸线陡缓不一，沿河岸两侧大部分地段植被发育茂密，河道内水葫芦大量生长，河道淤积情况严重，平均水深仅在 0.2—0.3 米之间，水面宽度不足 1 米，枯水期河水流量很小，局部河底出露，河道水面率低，景观视觉效果不佳，行洪断面狭窄，雨季行洪不畅。

基于前期工作完成情况、项目整治的难度及所处流域的开发前景等因素，在对项目的经济效益、社会效益进行全面评估后，南宁市委、市政府将竹排江上游植物园段(那考河)流域治理 PPP 项目(以下简称本项目)作为南宁市首个 PPP 项目，先行先试。

二、主要做法

(一)成立专门决策机构，提高部门协作程度

本项目受到市领导的高度重视，南宁市委常委、副市长亲自抓项目的推进工作，并成立了以南宁市人民政府副秘书长为组长，南宁市水城建设和邕江整治建设办公室(以下简称市水邕办)主任为常务副组长，成员由市规划局、市环保局、市法制办、市城乡建设委员会、市财政局、市采购办及南宁建宁水务投资集团有限责任公司等单位相关人员组成的工作小组，工作组下设办公室，办公室设在市水邕办。工作组根据市委、市政府工作部署，指导、协调和推进竹排江上游植物园段(那考河)流域治理 PPP 项目，完善项目实施方案和合同范本，启动项目投资人的采购工作，落实与合作企业的投资协议，并定期向市领导汇报工作进展，督促项目建设、制订工作计划，落实责任，协调解决项目实施中的重点、难点问题。

编辑：王媛媛