广西南宁市以 PPP 模式推进水环境治理的探索

(二)优化技术路线、交易结构

等核心边界条件

为确保打造高品质示范项目，实施机构聘请专业咨询顾问机构(团队)为项目提供交易顾问和技术顾问服务，咨询机构结合海绵城市、全流域系统水环境治理技术和理念，经过市场测试和与政府相关部门反复讨论，对项目的合作内容和技术路线重新进行了论证。项目建设内容由原可研报告中的四部分调整为七部分，在原河道整治工程、河道截污工程、河道生态工程、沿岸景观工程的基础上增加了污水厂建设工程、海绵城市示范工程和信息监控工程，调整后总投资约 10.01亿元。项目建成后，水质达IV类标准，监控断面最小流量不得低于同点位、同水文期多年平均径流量的 60%，河道行洪满足 50 年一遇标准，抽排按雨洪同期最大 24 小时 20 年一遇排涝标准设计。

项目交易结构设置为：由南宁市人民政府授权南宁市内河管理处(即市水邕办)作为实施机构，代表政府进行 PPP 项目前期准备工作、进行社会资本的采购并签署 PPP 项目协议;授权南宁建宁水务投资集团有限责任公司作为政府方出资代表，与中选社会资本成立项目公司，持股比例 10%，在涉及公共利益和公共安全事项上具有一票否决权，发挥内部监管的作用。中选社会资本在项目公司的持股比例为90%。项目公司注册资本占项目总投资的比例为 20%，其余资金缺口通过融资的形式获得。项目公司负责本项目的设计、投资、建设和运营维护。在运营期，南宁市财政局将流域治理服务费纳入中期财政规划和相应年度财政预算，并根据实施机构的绩效考核结果拨付流域治理服务费。

与传统的政府自行建设或者采用 BT(Build-Transfer，建设—移交)模式实施相比，PPP 项目其他商务边界条件的创新设计主要体现在：一是建立长效机制，根据南宁市水功能规划的要求(2020 年竹排江上游植物园段水质达到V类，2030 年达到IV类)和社会投资人的合作意愿，确定十年的合作期。二是建设运营一体化，基于质量改善的全流域治理。项目采用 DBFO 的运作方式，给予社会投资人充分优化设计的权利，合作期满将项目资产和经营权移交给政府。三是风险合理分配，根据风险最优分配原则、风险收益对等原则和风险有上限原则，将项目用地风险、政策风险、法律风险、审批延误风险和上游水质不达标风险等分配给政府方承担，而主要的建设风险、运营风险由社会资本承担，对于不可抗力、宏观经济和行业政策规定变化风险双方共担。风险分配的结果落实到 PPP 项目协议中。四是建立激励相容的回报机制，采用流域治理服务费的形式使社会资本获得回报，将河道治理后，以影响商业开发产生的收益作为激励项目公司的抓手，并建立超额收益共享机制，激发社会资本积极性。五是按效付费，破解项目实施与水环境改善挂钩难题，以结果为导向，建立了全部流域治理服务费与绩效考核结果挂钩机制，即当且仅当绩效考核结果不低于90分时，项目公司才可以得到PPP项目协议中约定的流域治理服务费;若绩效考核结果为 60—90 分，则相应扣减当期的流域治理服务费;若绩效考核结果小于 60 分，则当期政府方不向项目公司支付流域治理服务费，直至绩效考核结果合格后一并支付，支付比例为约定流域治理服务费的 65%，倒逼社会资本从全流域着眼，重视项目建设、运营质量和环境治理效果。六是在绩效考核体系上，抓住主要矛盾，建立三合一的绩效考核指标体系，分别在那考河干流及支流流域内上、中、下游设置了四个监控断面和监控点，建立了水质、流量、配套设施的维护、植物抚育养护和日常保洁管理等为主要指标的考核体系，其中，尤其注重水质指标，水质在绩效考核指标体系中的得分权重达到 68.49%。

(三)规范采购程序，创新采用

竞争性磋商方式

考虑项目的重大性和社会影响，工作小组决定由南宁市政府集中采购中心作为本项目社会资本采购的代理机构。项目创新地使用了竞争性磋商的采购方式。竞争性磋商方式适用于技术工艺复杂、项目边界条件不清晰、需要与社会投资人进行多轮互动沟通才能确定采购需求的项目。该种采购方式既采纳了竞争性谈判的多轮响应，又结合了公开招标的综合评审，与本项目特点非常契合。但由于项目发布采购公告时，《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》尚未颁布，咨询机构结合征求意见稿拟定了采购文件，在采购过程中出现了竞争不足和与后续颁布的管理办法冲突的问题。2015 年 1 月 23 日，在磋商阶段，仅两家社会投资人递交了响应文件，少于发布采购公告后才印发实施的《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》中要求的不低于三家的规定。面对如此突发状况，采购代理机构、财政部门和咨询机构纷纷积极寻找解决办法，与财政部相关部门联系沟通，经财政部相关部门研究同意，根据“法不溯及既往”的原则，采购程序正常进行。经最终评审，确定北京城市排水集团有限责任公司为中选社会资本。2015 年 2 月 12 日，代理机构向中选社会资本发出《中选通知书》。采购人和中选社会资本双方在 2015 年 2 月 26 日签署了 PPP 项目协议，2015 年 3 月 19 日，项目公司即南宁北排水环境发展有限公司成立。

(四)双方风险分担，政府适度监管，助力 PPP 项目顺利执行

PPP 项目的一个重要的特点是风险的合理分担，本项目引入社会资本，对风险进行合理分配，实现专业的人做专业的事，政府方和社会资本都很好地践行了风险共担的精神。

2015 年 6 月，项目正式开工建设。根据 PPP 项目协议的相关约定，项目公司负责设计、融资、建设和运营本项目，南宁市内河管理处代表的政府方需负责项目用地的征地拆迁、上游养殖户及项目范围内污染源监管、项目所需水、电和道路设施等外部配套设施的协调提供。

PPP 协议签署后，政府方对于征地拆迁的补偿力度和重视程度均有了很大提高，做了大量的工作。南宁市政府通过发布《南宁市人民政府关于划定畜禽养殖禁养区和限养区的通告》等，支持那考河上游禁养区内的养殖点清理工作，对合法养殖点进行整改，提高养殖废水排放标准和监管力度，改善了河道上游来水水质，统筹推进全流域治理;对于项目建设和运营中所需要的水、电和道路等设施的配套，政府方也全力协调供水、供电等部门提供配合。

编辑：王媛媛