编者按：本文源自世行“解决中国水资源短缺”报告，是系列分析、建议背景文章《欧洲和美国水资源管理的经验：从部门向综合管理模式的转变》中的摘选。
中国水网消息，由于水资源管理涉及不同的层面和部门，涉及多方利益，因此，利益相关方广泛参与有关政策、项目的制定和实施十分必要。要实施综合的水资源管理，公共参与尤其关键。因为公共参与可以促使政府与污染者履行其职责，有利于防止污染者和行政部门只追求短期经济利益的行为，有利于水资源管理兼顾各方利益。欧洲和美国在环境管理中高度重视发挥公众的作用，最近几年，分别出台了相应的政策，以促进公众参与水资源管理。
（一）欧洲
为了促进公众参与包括水资源管理在内的环境管理，欧洲制定了一系列政策措施，其中，有两份政策文件最有影响，即《奥尔胡斯协定》（The ?rhus Convention）和《关于公众获得环境信息的指导方针》（ The Directive on Public Access to Environmental Information）。
《奥尔胡斯协定》
《奥尔胡斯协定》的正式名称为《关于在环境事务中公众获得信息、参与决策并获得公正的协定》（ The Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters）。该协定是1998 年在丹麦的奥尔胡斯市由联合国欧洲经济委员会组织拟定、经欧盟签署的，于2001 年10 月30 日正式生效。
《奥尔胡斯协定》对公众参与做了界定，即“为了保证包括水用户在内的公众参与流域管理计划的制定和更新，有必要提供有关计划措施的适当信息，报告其实施进度，以便在最终决定采取必要的措施之前使公众参与”。该协定为公共参与确立了三个支柱：其一，每个人都有权利获得公共机构所掌握的环境信息；其二，每个人都有权利从早期阶段就参与环境决策；其三，对于不尊重上述两项权利或违背环保法律的公共决策，每个人都有权利在法庭上提出质疑。从中央到地方的各级政府机构都有义务为促进这些权利的实现做出努力。
《奥尔胡斯协定》的签署对欧盟各国的环境管理产生了深刻的影响。为了符合协定的要求，欧盟及其成员国随后采取了措施修改原有的法律条款，这直接催生了《水资源管理框架指导方针》。
就公众参与和咨询问题，《指导方针》提出了一系列要求，明确指出，各成员国应鼓励所有利益相关方积极参与《指导方针》的实施，特别是要参与流域管理计划的拟定、评估和更新。《指导方针》要求各个成员国应保证做到：（1）至少提前三年公布拟定每个流域管理计划的时间表和工作程序，包括将要采取的公众咨询措施；（2）至少提前两年公布关于该流域内重要水资源管理问题的中期评审报告；（3）至少提前一年公布流域管理计划的草案。公众只要提出要求，就有权利获得起草流域管理计划所使用的背景文件和信息。各成员国应该允许社会各方至少有六个月的时间以书面形式对计划草案和这些文件发表看法。
在对原有的流域管理计划进行修订时，也必须如此。另外，《指导方针》还要求，在实施计划的过程中，每两年必须组织有关专家召开一次会议，以交流经验、交换意见；各流域必须建立向公众开放的信息中心，制定向公众提供信息的制度，包括程序、时限等。
2003年，欧盟又出台政策，明确指出公众参与取得成效的三个条件，即：（1）参与的公众和利益相关人必须来自各个不同层面，代表不同利益群体；（2）向公众提供的信息应该涉及计划和政策制定和实施的全部过程；（3）要以通俗易懂的方式、多种渠道向公众提供信息。
《关于公众获得环境信息的指导方针》
2003 年，欧盟制定了《关于公众获得环境信息的指导方针》。该《指导方针》于2005年2 月14 日正式生效，对所有欧盟成员国具有约束力。它强化了欧盟有关环境信息公开的现有政策原则，与1998 年签署的《奥尔胡斯协定》一脉相承。该政策文件的主要特征包括：
（1）明确指出获得环境信息是公众的一项权利，政府应积极向公众发布有关环境信息；（2）对环境信息提出了更加广泛的定义，对公共管理机构也做了更加详细的界定；（3）将公共机构应公众要求提供信息的期限由原来的两个月缩短到一个月；（4）阐明了公共机构可以拒绝提供信息的各种情况；（5）确定了公众就环境信息要求对公共机构提出质疑的两种程序。
根据上述政策文件的要求，欧盟各国已经或正在修订和制定相关法律和政策，以促进公共参与水资源的管理。
（二）美国
早在1979年，美国环保署就在其颁布的法规中指出了公众参与公共决策的重要性。该法律文件根据《清洁水法》、《资源保护与恢复法》以及《安全饮用水法》，就公众参与提出了最低的规制要求和建议。主要涉及以下几个方面：
政府机构发布信息、通告以及开展咨询的责任：每个机构都应尽早开始并持续向公众提供关于政策、计划和技术的信息与帮助；每个机构都应在方便的场所将针对引起争议的问题或重大决策所写的报告、研究成果等资料向公众发布。
公众听证会：每次举行听证会，应提前发布通告，同时还应通知利益相关人和即将受到影响的群体。该通知需包括听证会的时间、地点和议程等信息。
此外，还就公众会议、咨询小组、许可证实施细则、财政资助协议等做了相应的规定。
2003年，美国环保署制定了《公众参与政策》，就促进公众参与提出了一系列要求，如：所有的项目都必须有公众参与，并不断寻找扩大公众参与的新方法；环保署的员工和管理者应搜集能够反映各方观点的意见，并在决策时予以认真考虑；环保局人员应采取措施保证其决策过程公开。该政策文件还列出了有效的公众参与的基本步骤，要求环保局的工作人员在实践中按照这些步骤引导和促进公众参与。
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