对中国基础设施和公用事业中公私协作机制的现状观察和思考

Observation and Thoughts on Public-Private Partnership in Infrastructure and Public Utility in China

张燎

[摘要：本文介绍了当前经济危机下在中国交通、能源、水务环保等基础设施领域的国进民退现象，揭示了市场化改革为何受到质疑的深层原因。文章还通过对公共物品的经济属性和提供机制的分析，指出集体物品既可以由公共部门直接生产，也可以由其他制度安排（如公私合作或政府采购）来提供的判断。文章最后还展望了中国基础设施PPP事业的前景，提出了作者的政策建议。]

经济危机下的“国进民退”

当前的经济危机引发了一轮全球性的政府强势主导经济模式蔓延。曾经呼风唤雨的华尔街金融机构不得不接受“半国有化”的拯救计划；独领世界汽车业风骚数十年的美国汽车工业巨头们纷纷破产重组，被政府收编。一时间，似乎市场力量在撒野闯祸之后，整个世界经济都依赖政府力量介入调理“身体”机能，以求回归正常的市场供求机制。世界各主要经济体政府在严重危机下取得了空前一致：大幅降低利率，制订耗资庞大的拯救计划，扩大政府开支，强势干预市场。

而且，在中国有一种论调音量渐高，它以大洋彼岸和西方发达国家最近在金融、产业等诸多领域实行的危机时期的国有化现象，来证明中国的政府主导经济模式的正当性。尽管公开宣示的政策允许民营企业的存在，甚至试图鼓励社会资本继续扩大投资，但操作层面实际上越来越明显地对民营企业和私人部门产生挤出效应。在基础设施投融资领域，民营企业面对的挑战除了竞争对手和经济下滑带来的压力外，现在又多了一项：强势政府。这令中国基础设施和公用事业的公私合作受到很大限制，呈现日渐萎缩的现象。

例如，在公路交通领域，现在不单单采用BOT、收费经营权转让模式的收费公路项目大幅减少，即便是有，也多由政府的交通投融资平台投资或者国有控股的交通工程企业中标。民营企业鲜有机会参与投资，即便能获得项目投资权，也难以从商业银行贷到款。存量方面，以上海为例，2000~2002年招商引进的社会投资人建成的收费公路，最近两年陆续被政府收回，只剩少量的几条公路战战兢兢地经营着，政府不时以降低通行费标准“挤压”民营企业。

轨道交通领域，铁路方面自然仍是“铁板”一块——中国铁路体制改革的议题在全国性的高速铁路建设高潮中显得格格不入——铁路部门应对来自外部的改革呼声的策略已经奏效。城市轨道交通方面，除了香港地铁早年在北京、深圳分别突破的两个四号线PPP项目外，其余基本都采取了政府财政出资本金，缺口部分靠银行贷款解决的融资方式。“以地养铁”的港铁模式不相容于中国的土地政策，曾遭到国家发改部门的强烈反对。但事实上，地方政府不正是从更大的层面，采取了“以地养铁”的策略吗？但政府相比专业投资运营公司会更有效率吗？如今，每个投资建设地铁、轻轨的城市都建立自己一套独立的地铁公司运作体系，城市轨道交通如同以前的城市公交、水务行业，已经变成一个按城市地域分割的市场，跨地区的发展模式消失殆尽，专业经验无从积累和共享。

水务环保行业原本是社会资本介入最广泛，获得的PPP合同数量也是最多的一个行业。但是，由于2007年以来的国有产权转让所谓“高溢价”现象，加之出现过哈尔滨、无锡市两个城市的非正常停水事件，让地方政府对水务企业引入私人资本变得异常敏感和慎重。2008年开始，地级以上城市的供水项目招商基本上停止，污水厂项目招商大幅度减少，垃圾焚烧和填埋项目招商则由于选址争议等困难，继续维持之前不温不火的节奏。

城市燃气领域出现了中石油旗下的昆仑燃气这批黑马，其挟气源优势连续在兰州、长沙等多个城市直接获得燃气终端销售业务。甚至利用上游气源优势试图逼走已经获得燃气供应合同的新奥燃气等民营厂商。

同样，城市公交自2007年起，北京等城市开始实行重新国有化和低票价。2009年上半年实施的上海公交重组只是最新的个案，方案将上市的强生巴士资产置换出来，市区公交重组为浦东、浦西两个完全国有的公交公司。另据悉，无锡公交的合资企业中，外方九龙巴士也已退出。

此外，医疗行业并未因为医改方案公布而变得活跃，公立医院改革一事沉寂的继续沉寂，反而原来已经改制为民营医院的一些项目，因地方政府为享受有关优惠政策重新国有化，将其收归政府所有。

列举的上述大量事实和现象表明，中国基础设施领域正弥漫着一股“国进民退”的潮流。问题出在什么地方？民营企业和社会资本真的不适合于参与公共服务和基础设施提供吗？

“市场化”缘何受质疑

一段时间以来，公用事业市场化改革和基础设施的PPP（Public Private Partnership）受到了不少质疑，甚至有人将供水供气价格上涨、公共服务质量下降、稳定可靠性降低都统统归咎于市场化改革。那么，真正的原因到底是什么，当前确有必要对此做出回答。

首先，我认为中国开启基础设施和公用事业的市场化改革之幕时，政府并未对后面的剧本内容有全面、系统的改革框架设计，最明显的莫如基础设施和公用事业改革所必需的政府监管（规制）体系的建设没有考虑过。这种类似“演一集、编一集”的肥皂剧制作方式的改革路径，源于我们过去三十年已经习惯采用的“摸着石头过河”的邓公改革哲学。邓公哲学的益处是改革启动快，即使缺乏现成经验的领域也可以通过不断试错来探求一条有效途径，但它是否是最合理的道路，或者改革的系统性能否得到保证，“摸着石头过河”的改革方法是无法回答的。因此，我们的改革中出现政策不配套和设计考虑不周也在情理之中。但是，不能将这些改革不配套产生的问题归咎于市场化改革本身，进而否定以提高效率、改善公共治理的市场化改革进程。

其次，地方政府和中央政府的财权、事权划分，导致不同层级的政府对改革的关注重点或目标优先度差异很大。

地方政府承担了大部分基础设施的投资、管理责任，只要服务质量不出大乱子，它们更关注资金的筹集、资产套现等，能否融资、是否引进外资以及融资多寡，成为最优先予以考虑的问题，提升服务效率和改进政府公共管理被排除在地方政府的议事日程之外。地方政府眼盯着资金，自然容易忽视投资人、运营商的专业能力和运营经验；或者在多个目标冲突时，优先照顾融资而牺牲服务质量和安全性。此外，在地方政府资金充沛时（如同现在），它极可能选择政府自行投资和直接管理运营，而非采用PPP方式，进一步说明了由于各级政府官员只向上级负责的问责体制，选择PPP的最主要驱动因素是缺少资金——可能因此完不成上级交办的任务，改革压力并非来源于改进公共服务的效率。

中央政府虽然肩负制定行业政策和监管体系的职责，但实际上我们发现中央相关部委囿于自身的部门利益，少有较为系统的改革措施。菲律宾有《BOT法》，中国台湾地区有《促进民间参与公共建设法》，反观中国大陆呢，至今仍没有一部统一的私人参与基础设施投资运营的法律法规，可见一斑。

在这种情况下，政府对于公用事业和基础设施市场化改革的态度是“用之如珍、弃之如敝”，存废之据又系于当时政府的现实需求和政治考量。因此，现在政府强调注意市场化改革带来的弊端就比较容易理解了。

再次，受此前数起政商勾结贪腐大案的影响，中国一些发达地区的政府部门普遍存在“宁公毋私”的新意识形态歧见，官员在涉及基础设施和公用事业改革决策的时候，担心被人指责和泼脏水，宁愿选择保守的国有体制，纵使效率低些，投资铺张浪费些，也不选择与民间资本“共舞”，因为这样至少“政治上不会犯错误”。这种体制下，具有央企背景或大型国企背景的市场主体更容易受到政府青睐，民营企业和“市场化”一定程度上已经被妖魔化。

公益性就一定是政府主导吗？

中欧工商管理学院的许小年教授最近在谈到医疗改革时有句诘问：“公益性就一定意味着政府主导吗？”此话一针见血。

的确，政府官员和反对基础设施和公用事业市场化改革的人头脑中大多有这样的固定推导式：公用事业及其服务是公共品，具有公益性；公共品当然由政府提供；政府提供即由政府主导——政府出钱、出人、出力，设立国有公司或事业单位搞投资和运营，似乎惟此才能保证行业的公益性、保证广大民众的利益。

我认为首先需要弄清楚何为“公益性”，是不是所有与公众生活密切相关的物品和服务都有公益性？果如此，那么住房、食品都符合这个标准，都应该由政府来主导？公益性其实是指一种产品或服务被普通公众共同消费，它的供应数量、质量和可及性直接影响公众的效用和利益时，就具备了公益性。基础设施和公用事业的产品和服务符合这类特征。“公益性”区别于可以排除他人使用的私人消费特征，政府必须对这类公共物品的生产、数量、准入和标准进行监管规制。

进一步，经济学意义上的物品按照排他性和消费特性，可以划分为私人物品（如住房、食品）、共用资源（海鱼、空气）、可收费物品（如电话、电力、供水）及集体物品（如国防、治安）。由此，可收费物品和集体物品具有公益性特征。私人物品和可收费物品完全能够由市场机制提供，集体行动在其中扮演的角色和作用可以非常弱；而集体物品（或者我们常说的“纯粹的”公共品）由集体行动来提供可能更有效率和保障。

问题的关键在于，在公益性物品或服务的提供机制上，是否只有“华山一条道”——政府主导和直接组织生产，还是另有蹊径？这方面存在重大的认识分野。我愿意引用世界级民营化大师萨瓦斯（E.S. Savas）的几句名言：政府安排某种公共服务和物品的提供机制与政府直接组织生产具有本质的不同。“集体”行动并不意味着“政府”行动，集体物品可以由公共部门直接生产，也可以由其他制度安排（如公私合作或政府采购）来提供。换言之，政府可以做出用公共开支来提供某种服务和物品的决定，但并不意味着必须依靠政府雇员和设施来提供这种服务。

我们一直太迷信政府在公共服务领域的效率、公正性，恰恰在这两点上，政府主导不见得比民营企业来得高明和有效。当安排者和生产者合一时，官僚制的成本就自然产生了；当存在政治利益代议机制缺陷时，又形成了高昂的代理成本（政府能否完全代表民众利益）。当然，当安排者不同于生产者时，两者之间也会产生交易成本，即聘用和管理独立生产者的成本。两种成本的相对值决定安排和生产功能分开是否值得。

因此，公益性并非一定是需要政府主导或直接生产某种集体物品或公共物品的当然理由。民间资本参与或市场化改革，必然会带来服务质量下降和成本上升是一个荒谬、武断的推论。

经济学史上有一个著名的以门格尔、米塞斯、哈耶克为代表的奥地利学派，其最大的贡献是认识到计划经济的先天缺陷，自由经济的可贵性。中国正处于经济及社会转型过程中，中国经济需要研究和讨论的不仅仅是GDP和经济总量的增长课题，更应该关注和探讨中国经济的结构、利益分配格局以及可持续增长机理，关心它的市场制度及支持它的法治、宪政等等制度如何生成的问题。假如没有一个健全的市场制度，主流经济学最关心的“效率”也根本没有落脚之处。奥地利学派对于个人自由选择的坚定信念，关于自由市场制度的深入讨论，对我们理解中国现实的变化，思考中国未来应当如何变化，具有很大启发意义。由于文章篇幅之限，在此不再赘述。简单来说，奥地利学派认为，政府面对经济衰退应该更多地给市场以自我恢复的空间（即放松管制、减税等），政府应当把钱直接花在贫穷的、失业的、遭受损害的人身上（即建立或完善社会保障等）。这样，市场和政府就能各得其所，经济将逐渐复苏，而政府权力不会因此而急剧膨胀。由此，我们可以看出目前中国的宏观经济政策与这些建议的巨大差异，是逐渐远离而不是接近“小政府、大社会”的状态。

PPP概念与译法

首先说说“Public-Private Partnership”（PPP）的译法。我不主张翻译成“公私合营”，最近看了回忆50年代初民生公司创办人卢作孚的文章，提到当时对民族资本企业的改造方法，即所谓“公私合营”。在那种特殊历史气氛下，其实并非真正意义的公家和私人资本家的合作经营，而是执政党和政府对统战对象进行社会主义改造的过渡方法。基于此，我不倾向于使用带有特殊历史印记的“公私合营”。类似道理，我也不主张使用洋务运动时期的“官督民办”提法。如果译作“公私合作伙伴关系”或者如周志忍教授的“公私部门的伙伴关系”又显得有些冗长。我去年参访台湾业界时，曾发现他们一个有意思的译法——“公私协力”。

我建议将PPP翻译为“公私协作”。“公私合作”可能让对意识形态敏感的人浮想联翩；“伙伴”之称似乎又太亲密，未能反映公共部门与私人部门的性质差异；“公私协作”则刚刚好，公私部门相互协同、合作，共同提供公共物品或服务。

另外，我建议放弃用“特许经营”来概括PPP的做法，事实上，“特许经营”(concession)是专指BOT、TOT、ROT等几种“公私协作”模式和颁发特许牌照的专营制度，但它涵盖不了“公私协作”的其他各种具体形式，易形成国际交流的概念误解和障碍。而且，特许经营非常容易与国内已经普遍使用的“商业特许经营(franchise)”及其简称式混淆。“PPP”或“公私协作”更适合作为一个专业名词，来描述公共部门、私人部门协作提供公共物品及服务的机制和制度安排的最大集合。

中国PPP事业的前景

中国基础设施和公用事业究竟采用哪一种具体的提供和生产机制，我仍然认为需要具体情况具体分析。但是可以肯定，基础设施和公用事业中的很多可收费物品和集体物品的提供是可以采用公私协作（PPP）机制来安排的。

首先，政府从理念上应该鼓励、相信私人部门能够提供符合监管要求的公共服务和物品，并且从法律层面上（而不是通过各种层级不高的通知、意见）做出规定，真正对私人资本开放基础设施的产业准入。这当然不是件容易的事，但开放私人准入，以渐进方式减少政府介入，相比剧烈变动更为可行和可以接受。

结合过去十多年中国发展PPP事业的经验、教训，仅仅开放市场还不够，深化改革有必要考虑调整体制改革的路径和方法，基础设施和公用事业改革不应该再搞“单兵突进”或简单地“摸着石头过河”，应首先着眼于基本制度框架的政策设计。在政策设计中把公共服务和公共管理的基本原理弄明白；将政府、民间力量的角色定位、责任边界想清楚；订立专门的相关法律规约；设计激励机制；通过舆论宣传展现改革的政治决心等等。如此之后，再序次展开交通、能源、市政公用、医疗、教育等分行业的体制改革，将可取得事半功倍之效。

组织机构上，建议成立国家级的PPP改革领导小组，在国家发改委设立专门办公室，负责统筹协调，解决多年来缺乏协调推进机构的难题。

此外还有一个方法学问题。我们在PPP实践中经常被问到，为什么不用传统的政府采购和直接生产方式，而是要选用PPP机制由私人部门来提供，后者为什么更优？能拿出可测量的分析比较结果吗？这其中就关涉Value For Money（VFM）的概念和评估方法。VFM是对一个特定的项目，比较政府传统公共采购和PPP采购方法的不同财务效益、社会效果的定量分析方法学，以决定哪种提供机制更优。这套方法在欧洲、澳洲和美加等实行PPP的国家，是公共部门PPP项目规划阶段的重要决策研究方法，可惜在中国却一直少有人重视和引进这套方法，中国政府部门在法律法规和专业标准中更没有做过相关规定。我建议应予以高度重视，及早引进这套分析决策方法。

基础设施和公用事业相比其他行业，一个重要的区别是它的公益性，政府由此应该建立监管体制，发挥不可或缺的监管作用；但又不是政府主导和直接介入。过去公用事业市场化改革很多失败和不到位的现象，追根溯源，就是缺乏科学监管理念和方法的原因。

基础设施和公用事业的PPP改革，是在政府和民营部门之间的模糊地带进行的一场有关公共管理、服务提供、制度创新的深刻变革。其改革意义重大而深远，值得认真研究和广泛实践。

[完]

[作者简介：张燎先生，现为济邦公司总经理。]

编辑：全新丽