中国水务市场的现状与发展趋势

姚文?1， 郑海良1， 王树成2
(1.深圳市自来水〈集团〉有限公司，广东深圳 518031；2.天津国水设备工程有限公司，天津300074)

　　摘　要：分析了中国水务市场的现状与存在的问题，从管理体制、市场容量与市场格局三个方面提出了中国水务市场未来10年的发展趋势。指出规模经营与适度竞争相结合的水务经营模式将成为发展方向，并预测珠江三角洲、长江三角洲、京津等地区将率先出现大型区域性水务集团。
　　关键词： 水务市场； 自然垄断； 官督商办； 水务集团
　　中图分类号：TU991.6
　　文献标识码：B
　　文章编号： 1000-4602(2002)01-0026-04　

1 产生背景

　　我国供水行业传统上一直由政府垄断经营，几乎无市场可言。它有两个突出特点：一是政企不分，城市供水的生产、经营、投资基本由政府包办；二是水价由政府制定，价格不能反映价值规律。这种经营体制目前已逐渐陷入了举步维艰的泥沼。
　　20世纪90年代以后，我国城市供水固定资产投资额年平均递增18.2%，预计“十五”期间，我国还有超过300亿元的陈旧供水设施面临着更新改造，如果再加上采用深度处理对工艺升级换代的压力，供水投资缺口将更大。
　　据S.M.国际技术顾问公司统计，1996年中国整个供水行业只微赢利0.44亿元，净资产利润率仅为0.1%。33%的供水公司亏损，平均每个供水公司亏损470万元。另一方面，供水企业却拥有巨额存量资产(2000年底，累计用于城市供水设施的固定资产投资已达1 217.1亿元)，颇有“坐拥金山，行将饿毙”之态。
　　政府对供水专营权的逐步放开和水价的逐渐上涨成为形成水务市场的两大要素。根据对115个城市的调查，1998年—2000年共有62个城市对水价进行了调整，平均上调幅度为20%～30%。1998年6月，国家出台了《城市供水价格管理办法》，使我国水务市场的巨大潜力凸现于投资者面前。

2 发展现状

　　20世纪90年代以来，中国水务市场非常活跃，形成四大参与主体——外资、国有供水企业、民营资本及政府。
2.1 外资迅速抢滩
　　水务市场具有风险低、回报稳定的特点，因此优先占有市场非常重要。随着国内水务市场的放开，苏伊士里昂水务、威望迪集团、泰晤士水务、安格利水务、汇津公司等越来越多的国际水务集团正迅速抢滩并扩大市场，成为水务市场上最活跃的主体。迄今为止，由外资参与直接经营的国内自来水厂已逾50家，仅里昂水务一家已在中国参与了100多个水厂(包括污水处理厂)的建设或经营，在华项目的投资总额超过30亿美元。外资在国内水务市场的投资主要集中在自来水厂的建设与经营、原水设施与污(废)水厂的建设等领域。
2.2 企业深化改革
　　第一个阶段从20世纪90年代初开始，以“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”为中心对企业进行改造，一个显著标志是企业名称由“自来水公司”更改为“自来水(集团)有限公司”。据不完全统计，约有90%以上省会城市和60%以上大中城市的供水企业已经进行了这种改革。其典型模式为：
　　深圳模式——建立和完善现代企业制度，实施集约化管理和规模化经营，步入“自我积累、自我发展”的良性循环；
　　上海模式——将水司一分为四，以促进竞争和提高效率；
　　南海模式——供水企业将水厂借壳上市，然后把所募资金用于发展供水项目；
　　武汉模式——政府将水厂包装上市，然后把所募资金用于其他基建项目；
　　沈阳模式——厂网分离，产销分开。水厂包装后在香港上市，所募资金用于城市基础设施建设。
　　第二个阶段从90年代末开始，少数体制较顺或者基础较好的供水企业展开了以提升企业规模和国际竞争力、抢占市场份额为中心的改革和探索。比较典型的例子有：深圳自来水集团积极实施跨区域经营战略，在保定、杭州等地与国际水务资本展开了激烈竞标；北京自来水集团积极实施城乡一体化战略，展开了对周边郊县水司的大规模并购活动；长春、重庆等城市则积极组建了集供水、污水处理为一体的大型水务集团。
2.3 民营资本入市
　　长期以来，民营资本主要集中在给排水设备、药剂的制造和销售领域，近来则开始大举进入自来水厂与污水处理厂的建设与经营等领域，如钱江水利通过竞标收购杭州赤山埠水厂，北京首创股份收购高碑店污水厂一期工程。其中，最引人注目的是北京桑德集团于2001年6月 ，在人民大会堂与荆州、荆门、江阴、格尔木、宿迁等11个城市签约，以BOT方式承建并运营这些地区的城市污水处理厂。
2.4 政府管制放开
　　政府对水务市场的管制主要有市场进入和价格管制两种形式。
　　我国的市场进入管制长期以来一直是由地方政府垄断本地供水经营许可权的封闭制，市场机制根本未建立起来。而近几年来出现了几点新变化：
　　① 很多地方政府逐步放松了市场进入管制，允许多种水务经营主体跨行政区域进入，但放松的范围仅限于制水和污水处理领域。
　　② 管制主体的职能划分趋向明确，出现了资产管理与行业管理相分离的管制方式，克服了政企不分的弊端。
　　③ 在行业管理上，“多龙管水”的混乱局面正在向“一龙管水”转化。截止到2000年1月，全国已有24个省(自治区、直辖市)的424个县级以上人民政府明确了由水务局统一实施水务管理。
　　政府的价格管制方式正逐步走向科学化、规范化，合理的水价形成机制正逐步建立：
　　① 在水价的制定上，承认水务企业应该有合理利润，并以法规的形式确认成本加税费、合理利润的定价标准(1998年出台《城市供水价格管理办法》)，同时指出供水企业合理盈利的平均水平应当是净资产利润率的8%～10%。
　　② 在水价的调整上，价格听证制度初步形成，水价的调整日趋科学化、合理化、规范化。2001年7月，国家计委出台了《政府价格决策听证暂行办法》，使水价听证制度有了强有力的法规依据。

3 存在问题

3.1 引入“洋水务”带来的问题
　　引入“洋水务”的确缓解了国内建设资金的短缺并带来了先进的管理和技术，但从近10年的中外合作实践来看，中方吃了不少“暗亏”。导致这种“暗亏”的直接因素是外方所要求的固定投资回报率(以约定的价格包销水量)，这种定死水量和水价的合作方式几乎将外资完全排除在经营风险之外，使中方付出了沉重的代价。以南昌为例，1995年南昌水司与中法水务各出资50%合作经营双港水厂(规模为10×10⁴m³/d)。为保证外商10%～18%的投资回报率，南昌水司从双港水厂的购水价格为1.16元/m3，而售价只有0.66元/m³，倒贴0.50元/m³。至此，南昌水司从1994年盈利460万余元到1995年因合资水厂等因素亏损1291万元。类似的情况还普遍发生于沈阳、天津、成都、中山、保定等地。
　　造成这种尴尬处境的根本原因是这种合资(合作)体制存在很大漏洞：一是供水市场没有完全放开，规定外资只能建厂而不能经营管网，等于逼着外资通过卡死水的销售数量和价格的方式来降低投资风险；二是由于过多承担了平抑物价、优化投资环境等社会职能，目前的水价依然很不到位。实际上，目前供水企业的净资产利润率普遍不及3%，远低于6%～8%的水平。
3.2 统一的水务经营模式尚未形成
　　① 关于拆分水司与规模经营的争论
　　一种观点认为，机构臃肿、效率低下是垄断企业的痼疾，唯有拆分企业、打破垄断、有效竞争，才能从根本上提高本土供水企业的效率与服务水平。由此产生的方案一是竖切几刀，将一个大型供水企业分为几个小型供水企业；方案二是横切几刀，厂网分离，将必须垄断经营的管网部分统一经营，而将能够纳入竞争的水厂、管网维护等部分全部推向市场。上述方案有利于招商引资，有助于打破地区壁垒。
　　而另一种观点认为，供水企业的最大优势是具有成本弱增性，唯有充分发挥其规模效益才能使总成本最低。城市水厂和其配套管网在设计之初，就存在一个最优化的管网调度与生产 运行方式，只有按照设计要求来合理调度各水厂的配水量，才能达到最经济、合理的运行效果。如果忽视了这些技术上的内在统一性，不仅会导致总体成本上升，还将降低城市供水的保障水平。
　　② 盘活水务资产及资金流向问题
　　出现了以减轻财政负担为中心和以促进水务行业发展为中心的两种不同指导思想。前者认为应将所得资金用于道路、桥梁等基础设施领域。而后者认为资金不应挪作他用，应该依然投资于水务行业。
　　实践证明，所募集的资金若挪作他用，则城市供水设施建设改造资金依然匮乏。若由供水企业支配使用，则城市供水设施水平将得到极大改善。
3.3 统一的行业管理体制尚未形成
　　①指导我国供水企业改革与发展的相关政策、法规不健全。近几年随着我国水务市场的逐步放开，出现了BOT、TOT、出售、特许经营等很多新颖的市场形式，但很不规范。当合作双方的利益、投资者和公众的利益发生冲突时无法可依，如水务设施运营招投标制度不健全，使很多地方在招商引资的过程中基于政绩的原因普遍歧视内资。用于规范 专营项目价格和服务的具有约束力的专营权条例至今仍未建立，使合作过程中的扯皮现象时有发生。
　　② 具体的行业管理部门仍不统一，水务部门的行业管理职能仍不明确。目前我国仍有约80%的县级以上城市仍处于“多龙管水”的混乱局面，而在“一龙管水”的20%的县市里面，水务部门管理权限过大、范围过宽的现象又产生了新的政企不分。
　　③ 各水务企业之间“优胜劣汰”的竞争机制仍未建立。目前辖区内垄断经营较普遍，经营的优劣对其生存发展基本上不构成决定性影响。虽然有关政策已经开始提倡水务企业跨区域 经营，鼓励企业之间的兼并与联合，但是由于遵循市场规律的相关竞争机制尚未建立，使得这些设想成为无本之木。目前仅有的一些小范围内的兼并与联合，实质上仍是一种政府的“拉郎配”现象。
3.4 价格问题束缚水务市场发展
　　只有解决了价格问题，确保投资者能够获得合理回报，才能形成众多社会资本投资我国水务市场的局面。虽然水价已得到一定程度的提升，但与理想水平仍相去甚远。根据对36个省会城市与副省级城市的调查，目前居民用水价格达到1元/m³以上的城市为21个，平均水价尚不及德国的1/8、美国的1/2。我国目前处理生活污水的成本大约是0.5～0.7元/m³，而排污费价格仅为0.3元/m³左右，在这种价格状况下的供水企业净资产利润率远低于3%，污水处理厂基本上处于半停产状态。

4 发展趋势

4.1 管理体制
　　①适度开放。城市供排水管网的建设和经营属禁止外商投资领域，制定这项条款的原因据说主要是因为管网涉及到国家安全及公众健康，不宜外商投资。对于这个理由的说服力，很多业内人士一直心存质疑。另外，未来我国水质进一步提高的最大障碍就是管网，因无力承担管网改造所需的巨额投资，客观上需要引入外资。因此随着中国的入世，应全面开放中国水务市场。
　　但是短期内对这一条款主动作出重大修改的可能性不大。主要有两个原因：a.在WTO有关服务贸易的条款中，外商对此并没有提出特别的要求，在WTO成员国中也有很多地方的管网并未向外商开放；b.统一的行业管理体制和相关的法律、法规短期内很难建立、健全和完善，政府不会在缺少监管的情况下贸然放开管网。乐观地估计，外商最多只能争取到对用水大户的直接供应权以及参股本土企业来经营管网的权利。
　　②官督商办。官督商办的运行模式将逐渐被推广和普及。所谓官督商办，简单讲就是将城市水务交给企业来经营，同时由政府辅以有效行业监管的运行模式。投资(产权)主体多元化是这种运行模式不同以往的最主要特点。外资、民营资本被政府鼓励投资参股国有水务企业，越来越多的城市水务企业将成立董事会，加上《中外合资企业法》规定外资持股比例不能高于25%，因此国内水务市场最主要的水务运营商仍将是国有(控股)水务企业。对于增量投资部分，BOT的运营模式将被广泛采用。
　　③ “一龙管水”。越来越多的水务行业将由一个政府部门统一监管，而且水务主管部门将由直接参与经营向间接服务监督的管理过渡，管理职能主要有：负责本行政区域( 流域)内城市供水发展规划和实施；建立科学合理的成本评估体系，以作为价格主管部门制定与调整水价的依据；负责本区域城市水务企业经营资质的审核认证以及特许经营权的发放与收回；严格市场准入制度，规范水务企业的经营行为，保障水务市场各投资主体的合法权 益；监督城市水务企业服务质量，受理用户投诉；推动行业科技进步，保障城市水务行业长期稳定和持续发展。
　　④规模经营、适度竞争的水务经营模式逐渐得到普遍认同和推行。水务行业具有自然垄断属性，因此水务行业改革的目标是既要提高其竞争活力又要充分发挥其规模效益。未来10年内，我国水务市场上长期存在的地区壁垒将在国家相关政策的指导下被逐步打破；众多的中小型水务企业将以资产为纽带，以资源、技术和管理为基础，通过产权多元化、城乡一体化 与供排水一体化等重组并购活动进行整合，组建大型的水务企业。同时，企业之间竞争日趋 激烈，主要体现在：某一区域特许经营权的竞争；某一水务设施项目建设经营权的竞争；不同区域之间关于价格、成本与服务的竞争。
4.2 市场容量
　　城市化进程加快已成为供水量增长的主因。2000年我国城市化水平为36%，城市人口为4.6×10⁸，城市供水总量为469×10⁸m³。按有关部门预测，2010年城市化水平达到45%，城市人口将增加到6.3×10⁸，城市供水总量将达到640×10⁸m³以上，这势必产生大量的供水设施投资需求。同时，国家已把水价改革列为“十五”计划重点。目前，我国自来水平均价格约1.5元/m³左右，如果《城市供水价格管理办法》规定的调价办法能逐步得到落实，那么2010年自来水平均价格有望提高到4.0元/m³左右，由此我国供水市场的年产值将从目前的600亿元提高到2300亿元左右。
　　相对于供水市场，污(废)水处理市场可能是未来最具发展潜力的。目前中国城镇污水排放总量约为1.37×108m³/d，但达到国家二级排放标准的只有10%。到2005年，50万人口以上城市的污水处理率应达到60%以上；到2010年，所有城市的污水处理率不得低于60%，直辖市、省会城市、计划单列市以及重点风景旅游城市不得低于70%。为了实现这个目标，预计将新增污水处理能力(5000～6000)×10⁴m³/d，所需的建设投资就高达2000～3000亿元，这还不包括每年上百亿元的运行费用。如果对全国县级以上城市的市 政污水进行处理，全国将有超过1000座的城市污水厂待建，市场需求在4000亿元以上，毫无疑问有着非常广阔诱人的发展前景。
4.3 市场格局
　　①从地域空间上来看，珠江三角洲、长江三角洲、京津等城市化水平高、经济与地域条件关联性强的地区极有可能首先出现大型的区域性水务集团。实际上，目前这些地区的区域性整合已经初露端倪。在京津地区，北京自来水集团大举展开了对延庆、密云、怀柔等周边水司的收购，供水区域迅速扩大。在珠江三角洲地区，曾多次跨区域参与国际竞争的深圳自来水集团于2001年8月顺利实现给排水一体化。在长江三角洲，一个累计10年、投资高达66.41亿元的区域供水规划将在苏锡常地区的12个市、212个乡镇实施，在11890km²的范围内实现联网供水。
　　②从投资主体的角度来看，国际水务资本虽然拥有雄厚的资金和技术，但是囿于国家在水务行业对外资的种种限制很难在短期内大幅放开；而民营资本囿于资金规模和技术水平，很难独立获得市场准入资质。因此，未来10年内我国水务市场最主要的运营主体仍将是国有( 控股)水务企业。
　　③从市场分工来看会越来越细，专业化、社会化程度越来越高，管道施工、日常维修、漏水调查、科技开发等服务性业务将分别从传统的运营业务中进一步分离出来，成为跨区域连锁经营的专业化企业。
　　水务运营市场的蓬勃发展，必将带来水务建设业、制造业以及相关知识经济产业的繁荣。但是，对管道直饮水、桶装水市场则会带来一定的负面影响。

参考文献：

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　　［2］ 木子.外商投资供水行业的忧思［N］.中国供水节水报，2001-10-05.
　　［3］ 吴阿仑.“洋水务”遭遇中国水土［N］.财经报，2001-06-09.
　　［4］ 郑小兰.文一波环保淘金［N］.证券时报，2001-07-01.

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　　收稿日期：2001-10-12