编者按：水价调整升温，水质问题接二连三，引起社会广泛关注。清华大学水业政策研究中心主任傅涛博士应中国水网的邀请，撰写二十篇文章，以专业的底蕴，从公众的角度展示一下城市供水水价有关的困难与问题，本篇为第十九篇。
水价二十讲之十九：如何看待和推进成本公开？
2010年初，国家发改委就供水成本公开公开向社会征求意见。鉴于供水成本公开对其他垄断行业可能产生的示范作用和影响，水价成本将在何时公开，以怎样的形式公开，公开到什么程度，这些问题受到行业内外的广泛关注。由于我国地区经济发展不平衡，不同地区供水企业管理水平、各项技术指标等差异较大，如何制定一个科学合理的成本公开方案，确实是水业改革进程中的一个难题。在中国经济发展不平衡的现阶段，“增量控制法”不失为一种可操作性强的成本公开方式。
一、公开的是政府的尽责程度
对于城市供水和污水处理这种公共服务而言，价格与成本有必然的联系，但是价格不等于成本。
目前社会简单地把服务成本等同于价格，社会对涨价与否的关心被吸引到成本上。实际上水价在居民生活支出中所占的比例并不高（全国城市平均在1%左右），并且公众对于支付适当的水价，总体是通情达理的。之所以在水价成本上产生如此之大的社会压力，核心问题是行业本身的责任体系的混乱没有得到解决。地方政府不能再继续拖延和回避所应承担的社会责任，而是要借这次成本公开之机，把政府、企业和公众的关系加以明确。
在长期借钱发展的背景下，现在供水企业的负债率很高，又面临2012年新的供水水质标准的强制性执行，已经到了无以为继的地步。这种状况不是公众导致的，而是两个方面的原因导致：一是建设部门对供水行业的公共服务特性定位不清和指导偏失，二是地方政府的公共服务责任没有尽到和财政投入缺失。目前北京、上海、深圳等核心城市的政府供水财政补贴机制已经在建立之中，这应该成为发展潮流和趋势。
因此，适度的成本公开不是一味公开成本细节，更重要的是公开政府、企业和百姓的责任关系。这种关系的公开才是百姓所真正关心的。有人经常把政府、企业和公众的三方关系简化成企业和百姓之间的“讨价还价”，政府成为旁观者，这种简化是不合理的。企业的每一分投入，不论是以贷款还是股本投资等何种方式，最终都会计入价格并转嫁给百姓，而政府财政补贴才能平衡公众支付的水价。
所以从本质上讲，水价高低是政府与社会公众的“讨价还价”。通过成本公开，可以把这三方的关系讲清楚，也可以给地方政府适当的压力来承担起应尽的责任。
二、逐步建立供水成本的绩效标杆体系
水业改革历史遗留问题增加了成本公开的难度。我国的供水行业，从传统的国有事业单位，到国有企业，再到现在的外资、合资、民营企业、国有股份公司等各种形式的多元化发展，改革过程中必须面对已经形成了的一系列错综复杂的历史问题。这其中有政府的责任，也有企业的责任，历史上的孰是孰非已经很难区分。这增加了成本监审和价格管理的难度。
我国目前只能在企业个体的层面上对企业成本进行监管，缺乏一套有效的整体绩效评价系统，来统计测算整个行业平均成本。当然，由于各地的发展水平不同，一些因素以政府关联的因素难以进行统一比较，企业不愿意进行全面公开。尽管存在一定的地区特殊性，但供水领域的大部分环节都是可以进行科学的统计分析和评估的。我们不能把历史欠账全部摊给公众，而应借水价成本公开的机会，在未来的一段时间里，充分收集、统计和归纳数据，形成一套基于行业的绩效管理办法。
国际上已经有很多这样的案例，也称“标杆管理”，其所涉及的绩效管理不仅是成本，更要包括服务的水平，它衡量的是在一定服务水平、一定范围、一定产出之下的合理成本。相对完善的评价体系，无疑将成为政府成本监管、识别合理价格的有力工具，进而科学引导行业向正确的方向发展。
三、过度期可以采取增量控制法
在尚未形成上述绩效评价体系的过渡阶段，成本管理建议采用“增量控制法”。所谓“增量控制法”，可以归纳为“淡化存量、算清增减、核定价差”。也就是说，在成本公开和调价的过程中，将历史成本视为“合理”，对增量部分则加以详细清楚的说明，比如新建项目的开建依据、新增了多少人员成本等。
“增量控制法”非常适用于供水改革过渡时期的具体国情，可以化解很多历史矛盾，在承认过去成本的基础上，用科学的方法和过去进行比较。国家在节能减排方面也创造性地使用了类似的方法，因为环境统计同样错综复杂，过去真正排了多少污染物已经很难测定，但又要按照“十一五”规划降低COD和二氧化硫10%比例的排放量。同样是家底不清、管理相对混乱、发展多元化的水业领域，不妨使用“增量控制法”，重点公开增量部分，在实现成本适度公开的同时，也可化解全部成本公开导致的难度过大，提高成本公开的可操作性。
编辑：蔡囊
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