环保部环规院徐敏：“水十条”黑臭水体治理解读

“水十条”第一次明确将城市黑臭水体治理纳入国家水治理体系范畴，提出，到2020年，全国水环境质量得到阶段性改善；到2030年，力争全国水环境质量总体改善。这对于黑臭水体治理来讲压力很大，在重压之下，黑臭水体要如何治理？2015（首届）环境施治论坛，以“让黑臭水体治理在产业中落地”为主题。论坛现场，环保部环境规划院博士徐敏分享了“水十条”对城市黑臭水体治理的系统安排，并提出了推进工作落实的有关建议。

图为 环境保护部环境规划院博士 徐敏

以下为徐敏博士的发言内容：（根据现场发言整理，未经本人审阅）

第一次跟这么多企业代表在一起交流，我的报告主题是《城市水环境治理与水十条实施》，与大家分享“水十条”对城市水环境治理的需求和国家管理的一些要求。

我的报告主要包括三个部分：

第一、城市水环境治理在水十条中的地位。

第二、水十条对城市黑臭水体治理的系统安排。

第三、推进城市水环境治理的有关建议。

城市水环境在“水十条”中的地位

现在城镇化率大概是54%左右，涉及到城市人口大概是7.3亿，在2020年左右将会有8亿多人口生活在城市。城市水环境治理在定位上我们是非常重视的，今后这么多人生活在城市，如何保护环境质量，从这点上讲，水环境治理非常重要。

从我国水环境质量现状和形势来看，在“九五”之前，大概上个世纪80年代、90年代，我国水环境质量是恶化的趋势，在“十一五”和“十二五”才有所改善。以前其实我们对城市水体包括老百姓周边的水体，关注的非常少。1990年以来全国地表水Ⅰ～Ⅲ类和劣Ⅴ类水质断面变化趋势是，大江大河水质明显改善，但大江大河治理与小河沟岔水体呈现分化趋势。流经城镇的河段和城乡结合部河流沟渠（即城市水体）普遍污染较重，甚至因有机污染而黑臭，群众意见大，也影响了对环境保护工作成效的认可。

截至2014年3月底，浙江省垃圾河、黑臭河共计11604公里（约占10%），其中黑臭河5116公里、垃圾河6487公里。江苏省2013年排查了1627条5600公里城市河道，“十二五”期间拟整治313条800公里，约占排查河长的14.3%。2013年，北京劣于V类的河长952公里，占44.0%。2013年，广州市环保局公布了50条河涌水质情况，其中39条水质劣于V类。

   上世纪80年代，发达国家基本没有劣V类水体存在。在我国像松花江流域：伊通河上游水质呈III类，经长春市市区后，水质恶化为劣Ⅴ类，主要污染指标为氨氮、生化需氧量、化学需氧量、石油类。

现在“水十条”特别提出了黑臭水体如何治理。提出，到2020年，全国水环境质量得到阶段性改善；到2030年，力争全国水环境质量总体改善；到2050年，生态环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。黑臭水体大部分是劣V类水体，对我国地表水体来讲要全面实现达到地表水5类标准或者4类标准是非常难的。在全面达标难以实现的情况下，力争打好阶段性的歼灭战，让水环境质量改善与公众期望、感受相一致。“水十条”中的相关要求，实际上是阶段性黑臭水体逐一歼灭，攻克水环境领域制约。

这项工作是从经济发达地区的先行先试到全国性的普遍要求。上海在九几年的时候，就已经提出来要消除黑臭水体。上海苏州河达到地表水五类标准，有个别端已经达到了四类标准，从之前的黑臭水体到现在的标准，整整耗费了十年的历程，经过了截污纳管、污水处理，引清调水、市政配套建设、底泥疏浚，以及环境综合整治等阶段。从宏观或者管理上来讲，我们觉得城市水环境改善必然是多领域工作成效的集合体现。因为城市水环境质量改善涉及到发改、住建包括水资源配置等多方面，所以在“水十条”里第一次把城市作为一个行政区的概念显示出来，以前做流域的规划，主要以流域和水体为载体或者为对象，然后提出建设性方案，但是 “水十条”突出了城市责任主体。

水十条如何系统安排城市黑臭水体治理？

以城市黑臭水体逐一歼灭带动城市水环境治理的系统推进，要将水十条全文串着看，也集中反映了水十条的基本思路。

“水十条”第一次明确将城市黑臭水体纳入国家水治理体系范畴 ，专款任务做要求（第八条 第二十七款），并在2020年、2030年给出量化指标。对于城市黑臭水体，我们今天只是从环保角度简单分析一下这个工作。国外和国内的分析是不一样的，美国环保署估算 60% 的污染物来自面源污染。西雅图地区则 90% 的污染物来自面源污染。在我国，城市最大的问题是排污量大且集中、部分地区环境基础设施建设滞后；其次是老城区雨污合流导致污水直排，雨污合流溢流等；第三点是城市环境卫生管理不到位；四是水量缺乏、流动性差，丧失自净能力；五是底泥严重污染进一步加剧水体黑臭。

编制“水十条”的时候，还没有黑臭水体的合理标准界定，当初我们调研的时候，《北京市加快污水处理和再生水利用设施建设三年行动方案（2013-2015年）》提出五无方案，但是现在《城市黑臭水体整治工作指南》做出了定量和定性相结合的方案。《指南》中最有突破性的是把公众参与等内容放进来。在黑臭水体治理方面，主动适应环境保护管理思想转变，尤其是公众参与的引入是非常重要的。

对于治污措施，我们认为控源截污是核心和优先措施。水质为什么这么差？一个方面管网收集不完善，是导致水体水质超标的主要原因之一。在“水十条”里提出来要整治污水直排、全收集全处理。城市排水管道密度跟国外情况比较，我国每平方公里国土面积上的管网覆盖率大概是9公里，而在美国和日本分别达到15公里或者25公里的水平。在“水十条”第一条全面治理污染源中，提出全国所有县城和重点镇具备污水收集处理能力。第二，大力推动综合治理，比如污水截流收集；雨污合流和分流，水十条也提出，城市新建城区要求雨污分流，但是雨污分流和雨污合流要因地制宜。此外，要科学确定生态流量也是水十条提出来的亮点措施之一。

在“水十条”关于城市黑臭水体治理和城市水环境治理方案的落实，我们认为以推进落实为主。

首先，以公开推动落实：清单制+信息公开+达标方案。2015年底前完成排查，公布黑臭水体名称、责任人及达标期限。未达到水质目标要求的地区要制定达标方案，将治污任务逐一落实到汇水范围内的排污单位，明确防治措施及达标期限，方案报上一级人民政府备案，自2016年起，定期向社会公布。

其次，在保障措施上，要强力推进责任落实。这也是“水十条”突出强调的，像黑臭水体方面是向全社会公开责任部门：住建部负责，环境保护部、水利部、农业部等参与；要求落实到责任人；实施城市环境排名：每年公布最差、最好的10个城市名单；研究发布城市环境友好指数。对水质不达标的区域实施挂牌督办，必要时采取区域限批等措施。

“水十条”提出了梯次推进的城市黑臭水体消除时间表，到2015年，主要是排查和公布。到2017年，河面无大面积漂浮物，河岸无垃圾，无违法排污口。到2020年，地级及以上城市建成区黑臭水体均控制在10%以内。2030年，城市建成区黑臭水体总体得到消除。

对推进城市水环境治理的建议

对于推进城市水环境治理的建议，从管理上来讲，我们认为，不能搞形象工程、非生态手段、容易反弹的治理。我们在编“水十条”的时候收集了很多的资料，总结之前存在的问题：

一是系统性不足，地方往往把综合整治理解为各类工程措施或者项目的“打包”、 “一锅烩”，审查发现治理措施与水环境问题关联不密切，内在逻辑关系差，还往往忽视水体治理的系统性。不受关注区域黑臭情况严重。其次是，治理手段单一，往往护岸、筑坝、搞人造景观等“三板斧”，目标往往与水质改善虚挂。在以后的城市建设中要注意这方面的问题。另外还有“加盖”和“三面光”等非生态化的措施，景观建设以大理石、水泥建筑为主，同质化现象严重，较少建设河岸绿色带或采用生态护坡。

从工程措施上来讲，我们还是考虑跟“水十条”核心目标挂钩，所以城市水环境治理工作必须处理好本和末的关系，以水质改善为目标，溯源解析，从问题出发而非按照工程措施类型罗列项目。第二，解决好建成区污水直排整治等瓶颈问题(城市工业排放口与城镇生活源排放口)。第三，做好分步实施规划，优先整治垃圾河、黑臭河，坚持工程与管理两手抓。第四，以技术为支撑，采用自然、生态的修复方式，制定实施“一河一策”的深度治理要求。

另外要做好管理方案：

1、强化跨部门协同：建立跨部门的协调领导小组、跨行政区域的联席制度、流域管理和行政区域管理相结合等机制。

2、采取PPP、综合环境服务等市场化模式，保障可持续性。

通过财政投入、河道资源开发收入、银行贷款等多元化融资渠道解决水体综合整治资金问题。

3、强化考核制度，将考核结果与领导班子和领导干部综合考核挂钩，特别是广东、浙江、江苏等“河长制”实现了地方政府环境质量负责制的量化、细化和可操作化，是实现综合整治目标的重要抓手。

4、采取环境监察网格化管理、多部门联合执法等各种有力措施加强监管。

5、山东、北京等省（市）因地制宜地提高地方行业污染物排放标准、地方污水处理厂排放标准，以高标准引领环境治理工作。

6、实施信息公开与公众参与制度，问需于民、问计于民、问绩于民，打造全民治水的良好局面。

    如果大家有想了解“水十条”方面的信息可以访问环境规划院网站、环境保护部网站，网站中有一个专栏是主要关注水十条的。 谢谢大家。

本届论坛将设置网页直播，同时将在E20水网固废网（chinawaternet）进行论坛精要内容发布，还将在E20环境平台云盘同步上传论坛速记、图片等相关素材，欢迎广大热爱环保的朋友关注并参与！

编辑：李晓佳