薛涛报告实录：从长江大保护看水务行业发展的困局和破局

在国家基金账本中，与环保直接相关的为废弃电器电子产品处理基金收入、国家重大水利工程建设基金收入、国有土地使用权出让金收入、可再生能源电价附加收入、城市基础设施配套费收入、污水处理费收入。在这几类中，废弃电器电子产品处理基金收入为中央收入、国家重大水利工程建设基金收入为中央地方共享收入，剩余几类均为地方政府基金收入。

通过分析财政预算报告数据可以发现可再生能源电价附加收入在2014年之后趋于稳定，而污水处理费从2015年开征之后呈现每年攀升的状态。而在其它与环保相关的政府性基金中，国有土地使用权出让金占比近85%，在历史趋势线中呈现整体上扬趋势，且远超城市基础设施配套费。

依照支出计算，在两个账本中，环保从一般公共预算支出的科目包括节能支出项下的污染防治(大气、水体、固体废弃物与化学品)、自然生态保护(生态保护/农村环境卫生);城乡社区环境卫生(环卫以及垃圾处理相关支出);农林水(农业资源保护与修复利用、江河湖库水系综合整治、农村人畜饮水)，而相应的政府性基金支出包括国家重大水利工程建设基金、国有土地使用权出让金、可再生能源电价附加、城市基础设施配套费、污水处理费。

纵观全国地方政府一般公共预算支出事项分类则发现，城乡环境卫生支出在直线上升，伴随环卫市场化和后端生活垃圾处理需求的不断增加，而直接列明环保类支出陡度从2016年开始直线上升，暂且不论其支出实际源自哪里，水十条、土十条、大气十条政策叠加，扰动了正常的支出频率，环保产业的政策性刺激效应非常明显。而其它环保(农林水)却在近些年，一直呈现出直线状态(仅在2015年出现波动)。

而在地方政府环保支出中，中央转移支付占比却急剧下降。该变化也与国家宏观政策环境息息相关。《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》国发〔2014〕71号明确要完善一般性转移支付、从严控制中央专项转移支付;而中央对地方环保支出主要通过专项转移支付。除此之外，2015年新环保法开始正式实施，新环保法把地方政府作为环境的一级责任主体，这几年不断加压。在2015年之前，中央环保支出与地方环保实际支出所占比例呈现稳定状态;在宏观财政政策及环保政策变化背景下，而中央对地方转移支付的环保支出从2014年开始逐年下降，在中央的钱投入总额基本不变的情况下，现在总共的环保一般公共预算支出，地方已经从三七变二八，中央的钱没有变，地方多花了15%的钱。

在分析政府性基金预算账户时发现一个比较奇怪的现象，可再生能源电价附加收入安排的支出与污水处理费安排支出与相应的收入，每年基本都会有盈余。这个可能与污水处理费账户管理和统计不太完善有关。

通过以上分析可以发现，地方财政实际承担的环保支出压力逐年上升，地方公共预算收入面临增长放缓、中央支付占比降低、收取不规范的现实情况，地方公共预算支出压力不断加大，与此同时，水十条、土十条、大气十条等释放的环保需求越来越大，PPP模式发展受阻等几重背景之下，地方政府如何保障环保领域的支出值得进一步思考和探究。

假如通过数据量化分析地方政府的环保财政支出压力，可以发现以下情况。在一般公共预算账本中，假如将地方政府历年环保财政支出按照是否有收入来源开展对照分析，可分为三类，环保税收类、中央专项转移支付类、环保“赤字”支出类(无收入来源部分的环保支出)。在地方政府环保支出中，环保“赤字”支出占比历年全国环保支出比例从2011年30%上升至2018年60%左右，环保“赤字”支出占比在不断增加。

地方政府的环保赤字支出并没有收费来源，也没有中央的定额支付，必须得从自己土地收入盈余和一般公共预算其它税收中，比如营业税、增值税或者老百姓(603883)交的个人所得税，挤出来做环保投入，像军费和教育经费一样。假设环保“赤字”支出从地方政府历年税收收入中获取，则八年间，环保“赤字”支出占比地方政府历年税收收入的比重已从1%上升至4%。另外一方面，因为存在污水处理费的实际收入来源形式，若将这笔费用弥补环保“赤字”支出，则占比有望拉低1个百分点，而如果将污水垃圾全成本由居民付费而计算在内，则环保“赤字”支出占比有望被继续拉低至2%左右(相关阅读→ 1、一边提标不停,一边水价过低：污水处理费用年缺口上千亿;2、垃圾收费 | 香港来了，北上广深还会远吗?)。

而长江经济带环境治理资金需求在从2018年2400亿元有望飙升至2025年5300亿元。如果按照现在地方政府收入支出结构并不发生变化，则长江经济带环保“赤字”支出压力将继续上升，并将远超4%。如果支出压力持续放大，且目前收入来源中的税收结构、中央转移支付并未得到有效缓解，那么长江经济带地方政府环保“赤字”率将持续增加，并将明显加速。也就是说，长江经济带环境治理资金需求压力巨大，而资金短缺情况尚无法得以满足;如果做到现在的局面，我们长江沿线的地方政府将面临较大的地方环保压力，至少在4%-5%之间，也是地方政府必须做一些新的机制变革，才能解决环保问题。

除了上文提到的环保赤字服务部分，不论是长江大保护，包括三峡、北控水务以及其它企业也一定离不开这张图。横轴按照环境支付主体分类，分为政府、个人/企业;纵轴按照排放、资源化提升划分;虚线标注框为正在探索实现的方向，而实线标注框则为已经在做的部分。

红色部分为地方政府支付，包括地方政府环保“赤字”、中央转移支付、生态补偿。前文已对前两个已经重点讲述。生态补偿的未来看能否在核算生态产品价值变量基础上来确定政府通过公共财政对生态补偿的投入，以期实现下游地方政府对生态价值提升付费。

中间黄色部分是大家都在研究的，现在PPP或者平台模式如何把土地收益和商业捆绑体现在生态资源价值提升中，也就是怎么捆绑更多经营资源又如何将土地收益捆绑进来，这才能解决环境价值被弥散的问题。

右边蓝色部分涉及价费机制，政府通过向老百姓或者企业收费，或者后两者为生态附加值的主动付费，来解决资源价值提升或者降低污染物排放。

限于时间问题，不再对这个矩阵做更详细的分析，我们相信，长江大保护要落地，必须找到回报机制突破途径，那么应该是在这个矩阵之内的某一个方向。让我们拭目以待，谢谢大家。

编辑：赵凡