【深度】城镇污水厂进水超标致出水超标的法律责任探究

(三)运营单位承担行政处罚责任后向超标排放单位追责的实践难点

笔者在办理污水处理厂行政处罚案件过程中发现，环保部门对运营单位因进水超标导致出水超标被行政处罚的抗辩理由大多表示理解，但坚持给予行政处罚的原因除了缺乏免责的法定事由之外，另一方面就是环保部门认为运营单位被行政处罚后可以就进水超标事宜向超标排污单位追责，不会导致运营单位承担更多经济损失。

笔者认为，根据《水污染防治法》第九十六条“因水污染受到损害的当事人， 有权要求排污方排除危害和赔偿损失。……水污染损害是由第三人造成的，排污方承担赔偿责任后，有权向第三人追偿。”和《中华人民共和国民法典》中有关侵权责任的相关规定，污水处理厂追究超标排污单位的责任具有法律依据，但存 在现实困难，基本不具备可操作性。

1、难以确定侵权责任主体

目前污水处理厂主要采取特许经营的方式，通过与政府授权部门签署《特许经营协议》接纳一定区域的污水，并履行相应的建设、运营及维护义务。即污水

处理厂并不与单独的排污企业产生直接的合同关系，从而污水处理厂无论从管理权限上，还是从建设运营的成本考虑，要做到对到排入水质源头的监控都具有客 观存在的现实难度。根据《城镇排水与污水处理条例》、《水污染防治法》的相关规定，目前污水处理厂主要在其红线范围内的进水口处设置污染源监控设备，对汇入污水处理厂的全部进水进行水质监控。当上游排污单位将超标废水排入污水管网导致出水超标时，由于污染物的混合以及出水反应的滞后性，污水处理厂仅 通过进水污染物指标的变化要及时、准确地推测出直接责任主体无疑是困难的。

另一方面，即使运营单位可以确认超标排污单位，但由于运营单位不具有环境保护执法权限，难以对超标排污单位的违法行为进行证据保全，更无法在诉讼过程中溯源，且法庭是否认可运营单位自行取得的超标排污证据也值得商榷。

2、难以证明超标排放单位与污水处理厂出水超标的因果关系

即使确定了超标排污单位，一方面由于进水口汇集了众多单位排放的污水，且排污口到进水口存在一定物理距离，运营单位难以证明进水水质超标情形、水质超标程度与超标排污行为之间存在必然因果关系;另一方面，诚如前文所述，出水超标因素复杂，运营单位要证明进水超标是出水超标的唯一原因存在较大困难。

3、赔偿金额的支持范围存在不确定性

污水处理厂因“进水超标导致出水超标”被行政处罚的主要的损失包括：行政罚款、工艺或设施的毁损修复费用、特许经营违约损失、增值税退税损失，以及环境保护税损失等。这些损失能否在侵权之诉中得到支持存在较大不确定性， 尤其是不予退返的增值税和环保税补缴造成的损失，在目前的司法判例中，由于增值税退税利益与污水处理厂未来三年的营业收入挂钩，有可能被法院认为其不具备可得利益损失明确、具体、可预见性的标准从而不被支持。而且即便被支持，如此高额的赔偿，一方面取决于法官的自由裁量权，还要充分考虑排污方的执行能力。

综上，按照目前的环保监管模式，在缺乏环保部门对超标排污行为进行行政处罚前提下，污水处理运营单位通过民事诉讼在向超标排污方提起侵权之诉，要做到责任主体的明确和因果关系的证明绝非易事，如在耗费大量时间、人力、经济成本后仍不能达到挽回大部分损失的目的，对于运营单位而言得不偿失，这也是甚少出现污水处理企业因此向排污方追责案例的重要原因。

确立进水超标作为出水超标免责事由的相关建议

笔者以为，进水超标作为出水超标行政处罚免责事由虽然具备法理基础，但应用于司法实践中必须明确免责事由确立条件，避免滥用免责事由对水环境保护的不利影响。

(一)对《水污染防治法》进行立法解释，明确法律适用依据

《水污染防治法》第五十条：向城镇污水集中处理设施排放水污染物，应当符合国家或者地方规定的水污染物排放标准。

城镇污水集中处理设施的运营单位，应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责。

环境保护主管部门应当对城镇污水集中处理设施的出水水质和水量进行监督检查。

笔者认为，该条三款规定具有明显的因果递进关系，即首先要求向城镇污水集中处理设施排放的水污染物应当符合排放标准，从而要求城镇污水集中处理设施的运营单位应对其出水水质负责，所以环保主管部门应当对城镇污水集中处理设施的出水水质和水量进行监督检查。只有将三款规定整体理解，才符合污水处理的行业特征及运营逻辑。然而在行政执法及司法实践中，均单一的引用该条第二款规定，而完全忽视第一款规定，笔者认为该种理解方式是有悖于立法本意和行业特性。

目前对于《水污染防治法》的适用尚未有明确的法律解释，环境保护主管部门依据自身的理解和行政执法需要出台了诸多的部门规章和规范性文件，甚至按 照环保部的相关答复意见指导行政执法。笔者认为除法律法规明确授权环境保护主管部门制定相关实施办法或细则之外，对于法律的适用不宜由做出行政处罚的机关进行解释。根据《中华人民共和国立法法》第四十五条规定，法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会，环保部门并没有法律解释权限，在司法裁判中其法律效力是值得商榷的，鉴于该条规定的理解是确立解决进水超标导致出水超标免责事由的法律基础，笔者认为非常有必要推进对该条款的立法解释。

(二)引入第三方评价机制作为污水处理厂从轻、减免或免除行政处罚的依据

进水超标作为污水处理厂免除出水超标责任的关键在于进水超标与出水超标之间因果关系的证明，生态环境部《通知》中首次明确了可以通过行业主管部门、生态环境部门对因果关系进行认定从而作为从轻或减轻行政处罚的依据4，

但该规定仍然没有跳出“污水处理厂不予免责”的桎梏，而监管部门作为因果关 系的认定主体其专业性和公正性也值得商榷。因此，要解决这个问题，同时避免污水处理厂自证清白的弊端，保证证明过程和结果的合法有效性，笔者建议可以引入第三方评估鉴定机制，由有资质的第三方专业机构进行以下评估鉴定分析：

编辑：陈伟浩