再议PPP模式下的投资控制问题

财政部全国PPP综合信息平台统计数据显示，2014年以来，全国累计签约落地项目7,528个、投资额12.4万亿元;累计开工建设项目4,628个、投资额7.2万亿元。随着进入建设运营的项目越来越多，PPP模式存在的一些问题逐渐在执行阶段暴露出来，传统模式下项目实施过程中的一些问题也在PPP模式下具备了新的特征。

以何种态度对待这些问题以及如何解决这些问题，成为PPP相关方不得不面对的新课题。这些问题的讨论和解决对拟采用PPP模式实施的项目如何完善前期工作，如何进一步提升PPP合同的编制水平大有裨益。是否能从整体上解决好这些问题，一定程度上也关系着PPP模式在国内能否真正的行稳致远。

PPP项目的投资控制问题从PPP项目推广初期就反复被讨论。本文着重结合PPP项目执行阶段的实际情况，从另一个角度看PPP项目的投资控制。

一、PPP项目投资控制的必要性

《政府投资条例》自2019年7月1日起实施，按其规定，政府采用直接投资方式和资本金注入方式投资的项目均属于政府投资项目，按照审批制进行投资审批。据了解，目前处于执行阶段的多数PPP项目有政府的资本金出资，应当按照《政府投资条例》规定，实行严格的投资控制，保证项目建设投资原则上不超过核定的投资概算。

从回报机制的角度看，多数PPP项目也有必要进行严格的投资控制。如图1所示，从项目个数和投资额两个维度看，使用者付费项目仅占到了全部项目的6%和9.4%，政府付费项目占到了全部项目的35.2%和21.5%，可行性缺口补助项目占到了全部项目的58.8%和69.1%。

图1 2014年以来累计项目数(投资额)按回报机制分布

资料来源：《全国PPP综合信息平台管理库项目2021年8月报》

对于占到绝大多数的政府付费类和可行性缺口补助类项目而言，运营期补贴金额一般与最终确认的投资总额有关，有效的投资控制措施，可以在较大程度上避免运营期补贴超支。

二、PPP项目投资控制中常见问题

(一)可研估算可靠性低，导致投资估计不足

实践中，项目建议书、可行性研究报告一般由工程咨询单位编制;设计文件及初步设计概算、施工图设计及施工图预算由设计单位编制;在施工合同签署前，还需要造价咨询机构编制最高限价，通过财政部门投资评审之后才能执行。

工作阶段的划分，有利于前期工作分阶段逐步开展，但相对靠前阶段工作的不足也会对靠后阶段的工作产生较大的制约。工程咨询单位编制可研估算时，前期资料不充分，对工程实际认识不足，估算可靠性较差。但可研估算在一定程度上又决定了项目投资的上限，一旦可研估算考虑不足，会给后续工作带来极大的不便。

PPP模式下，一般至少需在可研批复后，办理“两评一案”编制及审批、全国PPP综合信息平台管理库入库、社会资本采购、成立项目公司等事项。从可研批复到项目开工跨度进一步拉长，期间市场的不正常波动、技术工艺的发展升级等因素可能更会加剧可研估算对后续项目实施的制约。

(二)PPP合同约定的投资控制责任不明确

梳理全国PPP综合信息平台中公开的PPP项目合同不难看出，多数PPP项目约定最终投资额以经审计的竣工决算总投资为准，对项目执行阶段的投资控制责任划分不明确。从政府方的角度看，增加的投资由项目公司负责筹集，不会对其造成短期压力;从社会资本及项目公司角度看，增加的投资终归都要由政府方确认后纳入运营期补贴计算基数，尽快完成项目建设进入回款期才是根本。

投资控制责任划分不明确致使双方在行政压力下产生短视行为，对项目建设过程中投资的增加敏感性不强或刻意回避，最终导致项目投资超概问题积重难返。

(三)“两招并一招”导致工程承包价格竞争缺失

PPP项目在完成可研批复后即可进行社会资本遴选，受限于设计深度不足，工程承包价格在社会资本采购过程中往往不作为评标的核心。依据PPP相关政策及招标投标法实施条例，项目公司又可以直接委托具备相应资质和能力的社会资本直接承担相应工程的建设任务。这在客观上为社会资本“高价中标”创造了条件，加之除了使用者付费类型的项目外，项目公司并没有压低工程造价的主观意愿，主客观因素叠加导致工程承包价格竞争的缺失。在这种情况下，项目公司往往以政府批准的预算价格向总承包单位发包工程，对发包过程中不平衡报价等问题的限制更无从谈起。

在预算价格相对初步设计概算价格下浮有限的情况下，直接以预算价格(或仅少量下浮后的价格)发包，会极大压缩后续变更、签证等情况下可增加投资的空间。如存在不得不实施的变更、签证导致投资增加幅度较大，则会直接导致投资超概。

(四)项目公司缺乏项目管理经验

在PPP模式推广以前，社会资本(特别是纯施工类的社会资本)习惯于在工程项目中担任“乙方”或承包人的角色，对项目管理缺乏经验。这导致从客观上，在PPP项目中作为“第一道防线”的项目公司在投资控制中不能主动作为，将超概问题压制在萌芽之中。项目公司缺乏项目管理经验的另一表现则是在政府方提出可能增加投资的变更或增加建设内容时，不能在实施前完善手续。

三、建议

投资控制不仅仅是PPP模式下应当关注的问题，更是所有政府投资项目均应重点关注的一项重要内容。能否做好政府投资项目的投资控制，关系着财政资金的支出效率，与公共利益密切相连。

建议监管部门加强对PPP项目的调研，了解、汇总项目执行过程中存在的共性问题，从投资决策流程、社会资本采购流程、项目建设阶段管理等各环节入手加以规范和完善。

编辑：赵凡