污水处理的产业发展与运营整合趋势

　　3月28日下午，清华大学常务副校长陈吉宁在2009城市水业战略论坛上作了主题为“污水处理产业的发展与运营整合趋势”的发言。以下为发言整理，未经本人审核。

　　首先，污水处理行业的发展现状。过去十年，污水处理行业的产业能力发生了一个质的变化，这个质的变化主要是两个方面，一个是污水处理厂的数目在快速增加。另外，就是整体的处理能力在快速地增加。目前约有1400多座污水处理厂，2010年估计将会翻番到3000左右，污水处理能力现在大概8000万吨左右，2010年会突破10000。所以质的变化是带来整个行业资产的变化，量的变化到一定程度上，一定会给我们带来质的变化。第二个方面，是设施的规模和布局上，从过去比较大型的污水处理厂，10吨，20吨比较多，目前逐步在向小型的污水处理厂建，这也是自然现象，先建大的，后建小的。由于这样的现象，如果从空间分布上看，过去是点状的分布，现在向空间网络这样的布局转变。这样的转变带来什么样的好处呢？如果在区域层面上，产业具体的能力在增强，污水厂是一个非常明显的，称之为规模效益的产业，规模越大，效益越好。过去是由单个厂形成的，现在如果在区域上能做整合的话，就由单厂的规模优势转变成多厂的集合优势，所以这是非常大的一个变化。

　　其次，还有一个非常重要的方面，这个行业是不是成熟？它的标志是什么？它的标志就是中小型的污水处理厂，成为行业的主体，是行业建设期结束进入到运行期的非常重要的标准。比如现在比较成熟的、产业发展程度较高的美国有15000座污水处理厂，75%以上是在0.5万吨的水平上。如德国，大量的是100多万，是50人以下。大于10万的，只有不到300，大概是这样的水平。所以中小型污水处理厂也是表征行业自身成熟的一个标志性的指标。

　　另外，还有一个非常重要的，就是服务的面积、人口，目前基本上开始从城市向乡镇扩大，尤其在东部速度就更为突出。这样一个扩展会带来三个方面的变化，第一个，就是运营服务和高效监管，成为更为突出的问题。运营会越来越重要，越来越突出。但是同时，由于数量多，对监管也提出了更高的要求。现在法律是均一地监管，陈吉宁认为这个不大可能，将来要修改这个东西，会很难实现。首先不同规模的水厂采用同一个标准，这是有误解的，它的成本和所带来的效益有巨大的差距。采用同一个标准是不合理的，是没有考虑投入产出效益。第二个，就是监管，如果按照现在这样法律要求的监管水平，扩展到这么多的污水处理厂，也没有办法监管。如果实现监管的话，成本过大。这种监管的成本不仅是我国承担不了，发达国家也很难承担这样的巨大监管成本。所以这样就提出来一个，建设完以后，怎么运营的问题，怎么监管的问题。走到运营阶段以后，行业整体对技术的要求，对成本的要求在加大，在提升，行业本身要求在提升。第三个，就是由于在区域上，污水处理厂数量到一定规模以后，就可以比较，就可以建立区域内的运行绩效标杆。跨区域比较很多时候不太可能，但是在区域内这种比较就成为可能。竞争的压力就会增大，所以从服务扩展的角度来看，无论是政府还是企业，都会带来一系列的变化，这样的变化促使怎么考虑监管的问题、行业发展的问题、企业自身竞争力的问题。

　　目前的绩效现状怎么样？目前大约有1400多个污水处理厂，到去年第三季度，日处理能力大概8500万吨，建设部出的这个数是有问题。基本的平均的运行负荷率是80%左右，重点城市、规模大的稍好一些，大概87%。污染物削减量，每立方米COD削减大概0.25公斤。这是基本的数据。我国的管理水平，在这么多污水处理厂中，建立的规范的ISO规范体系的不超过10%，管理方面的差异非常大，服务极需要规范。所以从整个行业的绩效来看，有很大的改进的空间，这个改进的空间，既有对行业的好处，也有对行业自身发展带来利益的好处。所以污水处理行业设施建设，由于这样的由量带来的质的变化，出现了三种发展的趋势。

　　第一，行业的整体的绩效提高，成为了当务之急。内部行业的绩效成为当务之急，所以国家十一五重大专项里面，专门有项目要建立，国家范围的行业管理绩效体系。

　　第二，服务成为我们行业的核心任务，成为行业的核心环节。这跟发达国家是一致的，发达国家基本上服务业占整个环保产业，设备、投资、建设大概占50%左右，我国目前估计占10%左右，所以有这么大的空间，内部的结构调整面临从建设到发展的需求。这样的需求带来行业的区域整合，自身行业发展也成为政府监管的双重需要，政府监管需要，必须进行行业的整合。行业自身的发展，提高竞争力，提高行业的整体的效益，也需要进行这样的一个整合。整合就要看目前行业的状态怎么样，最重要的是投资主体，污水处理行业基本上不是技术推动，是投资技术推动型的，比电力行业要差很多，所以是资本推动型的行业。现在污水运营的主体类型是多样化，多极分布，在区域上也很分散。没有哪一个运营主体在一个国家层面上能够占绝对的主导地位，不论是国有企业也好，外资企业也好，事业单位也好，还是股份制公司也好，都呈现了多样化形式。所以以资产为基础的整合机会，这个不容易。这是我们面临的一个困难。但是另一方面，又提供了很好的契机。如果看国际上做资产整合的话，早期是英国做的比较成功，它先解决整合的问题，然后再解决市场化的问题。意大利最近完成了它的整合，也是上万个污水处理厂，公司整合大概不到40个区域的集团，用这种方式来进行。我国是先市场化，后做整合。这是从行业的结构上来看。

　　是不是有必要做这个整合，比如说美国也没有做这样的一个整合，深层次的原因是什么？是不是一定要做这样的整合？我国的情况跟美国可能还是有很大的差距，这个差距本身就是，我国的污染的问题要比美国严重，我国的污染问题需要的不是单一的，点源的污染控制方案，迫切地需要区域化的解决方案，中国如果环境治理没有一个区域化的解决方案，是解决不了环境问题的。为什么这么说呢？有两个方面的原因：第一，就是高密度人口的城市化，这种高密度的城市化，是人类历史上没有过的，这是一个巨大的压力。这个对容量的要求够非常高，要求我们做更精细的、整体的管理。第二，就是在空间上，非常不幸，工业污染、农业污染和城市的污染在空间是重叠，这种重叠要求我国不仅建污水处理厂，同时要把点源、面源同时考虑，才能够解决我们的问题。如果不这样做会出现两个问题，第一个问题，就是处理了之后，水质并没有变好，会丧失掉对点源治理的信心，这个问题不出现在点源，但是老百姓不理解，政府不理解，就会提出非常不合理的要求。举个典型的例子，比如说有些区域，不论污水厂大小，不论需要不需要，一定要一级A处理，这个是值得我们深思的，当面源问题没解决好，那边还在养老母猪的时候，还在随意排放的时候，可以花一点钱把这个问题解决。比如农村污水的问题，其实农村的生活污水占整体的污水排放量非常小的一部分，不是治理的重点，但是现在大量的资金投在这里面，运营问题解决不了，服务的问题解决不了，带来的是什么？整体的浪费。解决不了环境问题，最终带来的是对行业内部的伤害。这是两个最根本的问题。中国的情况不能用单一的点源的方式解决问题。如果从中国的环境压力来看，越往后，压力越大，要求整体解决方案的呼声会越来越大。这种需求会越来越强势。需要来解决，同时解决区域的问题，而不是单一地解决城市点源的问题。这是从环境本身来看。

　　从技术方面来看，水行业过去的发展是非常缓慢，真正技术发展是最近的十年到十五年，主要是材料技术和工业技术得到了快速发展，并不是生物技术得到了快速发展。这带来最明显的变化，就是规模的经济效益在解体，过去是污水厂越大越好，但是大需要的成本要高。所以现在要平衡，平衡建设成本。由于技术的进步，最近的十几年，整个行业的建设的规模的成本在减小，减小带来的一个趋势，就是小并不是效益不好，效益在提高。这种提高带来的是什么变化呢？过去这种中心的、大规模的，逐渐向组团式空间发展，这是从技术角度的要求。另外也有一些新的技术要求也在推动这种分散的组团式的污水处理设施的出现，一个就是污水回用，另外一个，营养水的循环，也对小规模的组团式有利，有利于它的出现和应用。还有一个变化就是，现在技术发展非常快，用水量越来越难以预测，就是水量的变化越来越突出，今年预测的水量，五年以后就不是这个水量，社会结构也在发生比较大的变化，比如家庭结构的分化，规模小了，这带来什么问题呢？就是对未来水量需求的预测和排水预测越来越不确定性，这种不确定性也要求尽量把污水处理厂做小型化，投资效益会好，投资的不确定性可以更好地控制。所以从技术角度和投资效益的角度来看，均不希望一次建一个大的，同时，如果预测错了，带来很多问题。所以从技术的角度，从社会结构变化的角度，从投资风险控制角度，小型化的长远的优势在这里。小型化，分散带来的变化就是监管的问题，运行的问题。

　　最后，就是从技术层面上看，水资源问题，本身开始出现流域化的趋势，过去叫“多龙治水”，现在越来越强调从流域的层面协调，从流域的尺度上，不仅仅是协调水资源，而且协调再生水。陈吉宁透露，他最近在做水质经济学方面的工作，有些结论很有意思，时间关系，不在这里介绍。只有从流域角度上考虑这个问题的时候，才能取得最大的效益。

　　所以从环境本身和技术进步的角度来看，可以有这样的基本结论，无论从资源的角度，还是水环境的角度，本身解决中国水的问题，都要有一个区域的解决方案，而不点源的解决方案。技术进步、社会结构变化又推动了这种组团式，分散化的方案，这两个本身是矛盾的，恰好是这两者之间矛盾的对立和统一，提出了行业整个实现区域整合的内在需求。这是一个很重要的结论。

　　产业整合有什么好处？一个是经济效益最大化，规模化一定是有好处的。第二个，可以更好地应用技术。小污水厂对技术没有需求，只有整合之后，才能有利于应用新技术，有利于实现专业化，规范化和标准化。第三个，就是有利于解决环境问题，最终的目标是解决环境问题，有利于提高投资的效益。

　　整合的模式有两个方面，第一个是以资产所有权为基础的整合模式，现在看来有一定的难度。第二个，就是可不可以走以运营管理权为基础的整合的模式。国际上在整合的过程中也有很多的经验。

　　时机上是不是成熟了？为什么提这个问题，有两个方面，第一个，就是行业自身的发展到了这样一个阶段，不论从政府来讲，还是自身来讲，都到了这样的阶段，运行的问题越来越突出。第二个问题，就是出现金融危机。金融危机的背景下，实际上是有利于整合的，大家都在谈国进民退，可以有各种不同的解读，一个很重要的方面，就是这个方面政府可以发挥更好的主导作用，来进行产业的整合。中国有些事情是需要靠政府来推动的，可能会推动得更快一些，更好一些。还有一个就是污水行业本身也可以形成经济新的增长点，过去讨论这个问题不多，呼吁得不多，这个事情以后还要多多宣传。

　　整合有几个问题。

　　第一，谁是责任主体的问题？就是谁来监管？将来整合完之后，谁来监管，谁来推动，这个问题没有一个特别明确的要求。《水污染防治法》是规定县级以上政府为水污染治理的责任主体。从机构架构上看是这样的。陈吉宁认为将来整合可以在县一级，有条件的可以做到市一级。有这样的优势。要明确在什么层面上整合，谁来作为将来整合之后的监管主体。这是第一个要解决的问题。要用法律的形式更明确这个问题，要建立事权财权相匹配的区域的治污体系。否则大前提不存在的话，做行业整合，会失去三个目的之中的一个目的。还有一个要有相应的法律法规来支撑。

　　第二，是产业整合的条件。产业整合最终的需求，还是在市场化的问题。不能说产业整合跟市场化是没关系，只有通过市场化，才能够推动产业的整合，所以还是要大力推动市场化，推动市场化来实现整合的三个目标，企业的目标，行业的目标和治污的目标。这不是说整合不要市场化，而是市场化是整合的条件。第二，整合的基础是要建立公开、公正的环境质量监管的系统，只有建立这个系统，才有行业的需求，才有企业的竞争，才有内部的推动力，才能建立绩效体系，才能够不断地调整、淘汰落后的技术，提高服务质量。所以有没有一个环境监管的公开、公正环境监管的体系，这也是整合的一个很重要的方面，否则的话，坏的会吃好的，这是一个。还有一个就是价格问题。要按市场的规则，有公开的、透明的体系，避免出现垄断性加重的趋势。最核心的就是建立有利于运营整合的外部监管市场环境。

　　最后，要启动这样的工作需要投入资金，要建立投融资的平台，包括收费的体系，包括投融资工具的开发等。

编辑：吕春香