关注公用事业特许经营项目的中期评估

中国现代集团有限公司 丁伯康

随着我国公用事业市场化进程的不断深入，公用事业投资运营主体在面向公众提供服务时，必然存在着自身盈利冲动和公众普遍服务之间的矛盾，诸如服务质量、价格制定和规划执行等问题，这些凸显的矛盾贯穿整个特许经营期，虽然大部分地方政府在市场化之初都与投资运营商签订了比较规范的法律协议，但国家对公用事业的服务标准在不断提升，相关法律法规也在不断调整完善，各地的社会环境也在不断发生变化，协议双方的权利和义务必然也要与时俱进进行调整，同时地方政府和社会公众也需要了解公用事业特许经营项目履行公共服务职能的优劣进行衡量，中期评估则正是一项非常有效的方式。

一、中期评估的萌芽和发展

自我国推行公用事业特许经营以来，国内对中期评估的研究经历了萌芽到初步发展的过程，总体来说，目前仍是处于待完善和系统化的初始发展阶段。

首先是中期评估的萌芽阶段。“中期评估”一词在我国最早出现于2004年建设部出台的《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令126号）（以下简称《办法》），其中第二十一条规定：“在项目运营的过程中，主管部门应当组织专家对获得特许经营权的企业经营情况进行中期评估。评估周期一般不得低于两年，特殊情况下可以实施年度评估。”然而《办法》只是对中期评估的周期、评估主体进行了约定，对于评估的内容及程序等均未提及。

在建设部126号文的指导下，我国大部分省市相继出台了一些市政公用事业特许经营条例、办法或者行业性管理规范，涉及到城市供水、城市供气、垃圾处理、污水处理、城市供热、公共交通等各个方面，其中不少对中期评估内容有了进一步的探讨。如2006年江苏省建设厅出台的《江苏省管道燃气特许经营办法》不仅规定了中期评估的周期、评估主体，同时对评估内容、评估结果的处理做了相关规定，但是对评估的内容涉及非常之少，难以应用。

其次是中期评估的初始发展阶段。2007年以来，随着市政公用事业特许经营的快速发展，中期评估的重要性日益凸现，我国对中期评估的研究也逐渐深入。主要表现在两个方面，一是中期评估逐渐被制度化，如江苏省建设厅2007年出台了《江苏省城市市政公用事业特许经营中期评估制度》（苏建城（2007）325号），二是中期评估在越来越多的市政公用事业特许经营项目法律协议中明确提出。

根据我公司调研，无论是上述制度还是公用事业特许项目的法律文件，基本都对中期评估的评估主体、评估报告内容、评估周期、评估程序及评估结果的处理做了比较明确的说明。其中最大的创新是对中期评估报告的内容从十多个方面进行了阐述，涉及产品质量、服务质量、安全生产、财务状况等，为各地主管部门进行中期评估提供了更充实的依据。但是在具体的实践中，上述评估内容还是非常模糊和定性，难以形成具体操作指导。

二、中期评估的意义

1、加强、完善政府监管体系

我国大部分公用事业通过特许经营的方式进行了市场化，然而特许经营制度在我国的发展还有待成熟，政府对特许经营企业的管理和控制存在缺位、越位现象，监管体系仍需要不断探索和完善。特许经营中期评估的研究可以使政府定期、全面了解特许经营企业运营、管理、财务等状况，进一步明确其监管职责和范围，加强监管力度、完善监管体系，更好的促进和规范我国市政公用事业特许经营的发展。

2、规范、提升特许经营企业运营管理水平

中期评估是对正在运营中的公用特许经营企业的全方位评价，通过中期评估，我们可以掌握企业的比较真实的现状，检查企业对《特许经营协议》、《服务合同》等法律文件的执行状况，发现企业在运营和管理中的优势与不足，对优势之处给予表扬的同时，更加关注企业的不足之处，提出调整和修改意见，从各个方面提升特许经营企业的运营和管理水平。

3、维护、保障社会公众利益

公用事业是直接关系到社会公众利益的行业，公用事业特许经营最重要的出发点之一是为社会公众提供更高质量、高标准的社会服务。中期评估可以检查、考核特许经营企业在此方面的执行状况，加大特许企业对社会公众的透明度，使其更好为社会公众服务。

三、中期评估的内容

我公司接受淮安市建设局的委托，对淮安市的自来水以及燃气特许经营企业进行了中期评估，项目组对中期评估课题进行了比较深入的研究，中期评估的内容主要包括两大方面：

1、特许经营协议的评估

公用事业的特许经营协议具有约定时间长、行政合同属性、签约双方地位易于倾斜等固有因素，可能会导致静态的合同约定和长期合同执行的矛盾；一个签约主体与合同约定中涉及的多个主体之间的矛盾；合同管理机制与传统行政管理体制之间的矛盾等，从合同管理的角度来看，有必要对特许经营协议进行深入的分析和评估，找出协议存在的漏洞并给出合理化建议，为主管部门行使合同监管提供参考。

首先，对协议的合规性进行分析，协议的合规性分析主要考查特许经营协议中条款的约定是否符合特许经营相关法律、法规和政策要求。

其次，对协议中双方的责权分配与风险管理进行分析，厘清特许经营协议所存在的诸多风险（如政策风险、环境风险、市场风险、运营风险和移交风险等），分析各种风险的来源、分担原则和管理方式。同时，对照现有特许经营协议的相关条款，分析协议在风险控制方面存在的问题，并给出建议。

最后，对协议的动态适应性分析，在维持原有协议法律效力的基础上，依照当前实际情况，对原有协议的现时适应性提出一些建议。

2、特许经营企业的评估

依据《江苏省城市市政公用事业特许经营中期评估制度》，对公用事业特许经营企业的评估主要包括以下八个方面：产品质量、服务质量、建设与改造、运营管理、财务状况、安全保障与应急、公司治理与文化、其他评估事项等。

根据以上八个方面的内容，我公司项目组为了反映特许经营企业在运行服务层面的综合表现，确立了本次中期评估的总体思路是，建立基于关键绩效指标的多维立体评价体系，通过多种调研方法获取客观公正的评估依据，最后利用多种评分方法对特许经营企业进行全方位的综合评价并给出合理化建议。

3、评估方法

（1）调研方法。为保证评估的客观公正，真实地反映企业特许经营现状，我们通过市场调查、实地调研和客户访谈等渠道获取资料数据。

（2）评价体系构建方法。本次中期评估所涉及产品质量、服务质量、规划执行等八项内容，我们采用了自上而下的层次分析方法，逐级构建指标体系。在一级指标的基础上逐步细化，分别建立二级和三级指标。此外，采用关键绩效指标方法确定若干具有代表性的指标为评估的对象，并利用德尔菲法确定指标权重。

（3）综合评分方法。评分方法分为三类：定性评估法、定量评估法和综合评估法。定性评估法主要用于评价服务质量、企业文化、制度建设等指标；定量评估法主要用于评价产品质量、财务状况和生产运行管理等指标。综合评估方法用于评价规划执行情况、安全保障及应急机制等指标。

总而言之，公用事业的特许经营企业的中期评估是一项开拓性较强且系统性较强的工作，我们在充分评估和分析淮安市城市供水及燃气特许经营项目个案的基础上，总结出一些经验得失并提出对未来中期评估工作的展望，供国内其他城市开展城市供水乃至其他公用事业特许经营项目的中期评估工作参考。

编辑：全新丽