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发改委投资司韩志峰:市政PPP前景好,民企亦有大机会

时间: 2016-12-09 13:10

来源:

作者: 韩志峰

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现场发言视频实录

PPP逐渐成为环境产业的关键词。在12月7日举办的“2016(第十届)固废战略论坛”上,国家发改委投资司副司长韩志峰向与会人员分享了市政基础领域PPP发展的若干重点问题及几点建议。

本文根据韩志峰发言内容整理,未经本人审阅。

各位领导,各位朋友,大家上午好!非常高兴参加E20固废论坛,借这个机会,分享一下市政基础领域PPP发展及若干重点问题,谈一点个人浅薄的观点和看法,不当之处,希望大家批评指正。从四个方面来讲,第一,市政基础设施领域是推行PPP的排头兵和主战场。第二,市政基础领域推行PPP的前景可期,第三,对推进市政基础设施领域PPP的几点建议,第四,讲一下社会资本参与PPP项目要坚持“四心”原则。

一、市政基础设施领域是推行PPP的排头兵和主战场

为什么叫排头兵呢?大家都知道在市政基础设施领域我们国家推行PPP的时间是比较长的。PPP这两年很热,但其实PPP在上个世纪80年代PPP就进入了中国,最先是在交通和能源领域,随后很快进入到市政基础设施领域。在2004年,原建设部出台了《市政公共事业特许经营管理办法》,明确鼓励非公有资本进入市政公用事业的建设、运营和管理。在建设部相关文件及政策的推动下,市政工程特许经营取得重大进展,建设部主导制定5个市政行业的特许经营协议范本,大量特许经营BOT项目在市政建设领域得以应用。所以说,市政基础设施领域开展PPP的时间比较长。

至于说主战场,是因为市政基础领域PPP项目的量比较多。去年5月份,国家发展改革委就建立了首个国家部委层面的PPP项目库,到目前为止,已先后发布了三批PPP项目,总的项目数量3764个,总投资大约6.4万亿元。我们做了一张表(如下图),大家可以看出来,其中的市政基础设施领域的项目有1644个,遥遥领先于其他领域。

我们今年8月份对发布的前两批PPP项目的签约情况进行了摸底,到今年7月份,发改委推介的前两批PPP项目总签约率为35.1%,已签约项目投资规模超万亿元,其中第一批项目签约率达57.8%。签约项目主要集中在市政设施、交通设施等基础设施领域和学校、医院、体育等公共服务领域,其中,污水、垃圾处理项目个数占比为27.9%;供水、供热、燃气等项目占20.5%;铁路、公路、港口等项目占15.8%;学校、医院、体育等项目占12%。这些项目大多都有较为稳定的收益。

从投资规模看,1亿元以下的项目118个,占签约项目的比例为19.1%;1-10亿元项目332个,占53.6%;10-50亿元项目112个,占18.1%;50亿元及以上项目57个,占9.2%。规模在1-10亿元之间的签约项目最多,其次是1亿元以下的项目,10亿元以下的PPP项目落地率较高。

二、市政基础设施领域推行PPP的前景可期

改革开放以来,到2014年初,我国大概实施了三千多个特许经营项目,这些项目大部分都集中在高速公路、轨道交通、污水垃圾处理等市政基础设施领域,有丰富的经验可供总结,为新的时期推进市政基础设施领域PPP项目提供了很好的借鉴。

反观大批特许经营项目的成熟落地,同时对照现在,我们能发现推行新型城镇化建设这个过程远远没有完成。这个过程肯定要带来大量的市政基础设施项目,引进PPP有利于提高建设效率;有建设需求,随之而来也会有资金需求,推进PPP模式,有助于缓解政府的资金压力;项目数量多,会增加一定的建设运营风险,推行PPP模式,由社会资本方来风险建设运营风险,有助于市政基础设施项目的推进。这三点综合来看,从量的方面来讲,我们要推进新型城镇化,要实现大量的农村人口向城镇人口的转移,与之相伴的肯定要有大量的市政基础设施领域PPP项目的需求。

从质的方面来讲,也能看到是在基础设施领域推行PPP的前景。从十三五开始,我们倡导创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念,从推行供给侧结构性改革的角度来讲,需要补短板。其中市政基础设施非常重要,比如今年南方一些地区发生城市内涝,就反映了我们在城市排水建设方面还存在很多短板。同时,也产生了一些新的市政基础设施形态,比如这几年大量推进的海绵城市,地下综合管廊,黑臭水体治理等。

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此外,市政基础设施领域项目因其本身的特点,更适合采用PPP模式。根据对国家发展改革委项目库已经签约项目分析,我们认为,比较适合推行PPP的项目大概有三个特点,第一,规模适中。总体来讲,单个项目投资规模在10亿元以下的更适合采用PPP模式。第二,有稳定的回报。项目本身是否具有稳定的收益,对PPP模式至关重要。我们大部分的市政基础设施项目都有这样的特征。第三,是前期条件成熟,最好是已完成立项决策程序,项目边界清晰,这样有利于我们更好的去选择社会资本方。可以看出,我们大部分市政基础设施项目是符合这三个特点的。并且,这几年随着PPP推进,以往一些政府付费的、很少采用PPP模式的市政基础设施项目,现在也开始采用PPP模式,这也可以看做一个契机。

三、对推进市政基础设施领域PPP的几点建议

结合我自己的工作,对推进市政基础设施领域PPP谈几点个人的体会。

第一点,我们要认真总结以往的成功经验和失败案例。因为这个领域推行PPP时间比较长,项目数量比较多,有成功的,也有失败的。有时候一个项目失败了,它的影响会很大,甚至会影响到这个行业中PPP模式的发展。失败的项目经验,既是我们的教训,也是我们的财富。在新的时期,我们在市政基础设施领域推行PPP,一定要认真总结以往的经验和教训。1995年,原国家计委,也就是发改委的前身,曾经组织了五个重点BOT项目的总结交流。目前,我们也准备组织有关咨询机构对两个运营比较成功的项目进行后评估,一个是广西来宾B电厂,另一个是成都第六水厂。

第二点,要合理运用价格和收费机制,适当延长特许经营年限,构建合理投资回报。不光是市政基础设施领域,对所有推行PPP项目都是适用的。但是具体到市政基础设施领域,我觉得这里面可做的文章还非常多。我们很多市政基础设施具体领域的价格及时调整的机制还没有建立,甚至一些收费机制还没有建立,这方面需要做的事情还非常多的。

第三点,要加以创新和突破。创新有四个方面,一是加强技术创新,降低成本,提高安全性。目前大部分市政基础设施项目回报率是比较低的,如果我们用技术创新来降低成本,就在PPP竞争中领先了一步。二是要加强管理创新。现在很多项目是分散经营的,如果我们能把这些小而分散的基础设施项目打包运行,提高集约化管理水平,无论是对经营者来讲还是对项目本身来讲,都非常有益处。今年10月份,我们和住建部联合发布了一个通知,准备在全国每个省市选择一个中小城市,开展重大市政工程的PPP创新工作。这个创新的内容之一就是希望能够通过提高行业的集中度,来提高项目盈利能力,推进行业的发展。三是商业模式的创新。我们的市政基础设施项目大部分就是做在城市里面,由于它地理位置相对独特性,商业模式创新的可能性就更大,应该多做文章。四是要拓宽投融资方式。现在市场上资金量比较大,但我们缺适合PPP项目的、成本比较低的、期限比较长的资金。在这方面,国家发展改革委发挥了自身的优势,目前我们投资司正会同财经司,在研究设立PPP专项企业债券,现在已经设立了几个专项企业债券。我们想开发出适合PPP项目特点的企业债券,来更好的降低PPP项目的融资成本。

第四点,构建多元化的退出机制,盘活存量。PPP项目现在经营期限一般在十年以上,今后可能有三四十年期限的PPP项目出现。在这么长的时间当中,要求社会资本方始终如一的坚守这个行业,经营方向不发生调整,也是很困难的。PPP项目的资产流动性越强,它就越能吸引更多的社会资本来投入。如何来提高PPP项目的资产流动性,是推进PPP模式发展非常重要的一个内容。我觉得应该把PPP项目与资本市场的深化和发展相结合,依托各类的产权、股权交易市场,通过股权转让,资产证券化等方式,来丰富PPP项目的投资退出渠道,提高对PPP项目未来收益的变现能力。前不久,上海产权交易所找过我们,想和我们合作,研究能不能依托上海产权交易中心,来探讨怎么样加强PPP项目的产权交易。

第五点,要建立联审机制。PPP项目的推行涉及到很多部门,立项涉及到投资部门,定价、收费标准涉及到物价部门,政府补贴涉及到财政部门,还有行业部门、土地、规划等。简政放权,简化程序,提高效率,是这一届政府一个明确的要求,在推进PPP当中,这一点应也应该坚决贯彻,应该按照党中央国务院关于深化投融资体制改革意见的要求,在PPP模式当中建立联审机制,发挥部门合力,切实提高项目的审核效率,加快推动PPP项目落地。

第六点,在选择社会资本的时候应该更多地采用招投标方式。为什么这么说呢?前不久国务院研究室发布了一个研究报告,是他们去英国、法国调研之后发布的。报告提出,英国的PPP为什么成功?其中有一条,在PPP模式下,公共产品供给效率和质量的提高,是通过竞争实现的。竞争越充分,社会资本的选择才会越合理,最终产品效率的提高才有保证。现在的PPP项目在选择社会资本方的时候,模式不一致。在这点上要从两个角度去考虑,一个是从事情的本质,哪个更有利于我们真正实现PPP的目的?第二,要依照法律法规,在目前招标投标法、政府采购法等法律对PPP项目社会资本方的选择没有作出调整之前,我们还是应该遵守现行的法律法规。

四、社会资本参与要坚持“四心”原则

今年11月18号,我们和工商联经济部组织了专门民营企业的PPP推介会,在会上我们提出了这“四心”。

第一点,是坚定信心。

要对我们党和国家发展民营经济的大政方针有信心。习近平在今年两会上提出,公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分,都是我国经济社会发展的重要基础。11月27日中共中央国务院印发《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》,对完善产权保护制度、推进产权保护法治化有关工作进行了全面部署。通过今年以来这一系列讲话及文件,都可以看出来党和国家支持民营企业,发展民营经济,这个方针是一直没有改变。

要对我们国家的经济发展前景有信心。虽然我们现在经济增速在下降,但总的趋势是好的。特别是今年8月份以来,一直到现在,在我们国家没有出台大的刺激政策的情况下,经济运行出现了回暖企稳的局面,从8月份很多指标都表明,无论是PPI、PMI还是铁路的货运周转量,包括钢铁、煤炭的价格等等一系列的指标,包括民间投资的增速,都展现了我们现在中国经济可能真的有人说是L型的,目前已到了L的底部了,新的增长动力正在加快形成并不断积蓄力量,经济发展前景广阔。

要对参与PPP有信心。大家说现在PPP都是国有企业在玩,这个话也对也不对。根据有关机构的统计,从14年以来,大约签PPP项目的是有一千多个,在一千多个PPP项目当中,项目个数来讲,55%的项目是由民营企业作为牵头企业中标的,国有企业中标的只占45%,所以从项目个数上来讲,民营企业参与PPP项目参与不了,这个说法是不成立的。但是从结构上来看,从投资规模上来看,民营企业参与的主要是一些投资规模比较小的项目,大的项目,特别是轨道交通、高速公路等,主要是国企央企拿到的。从基础设施领域,民间投资的增速来看,1-10月份,基础设施领域民间投资增速是4.9%,比1-9月份提高了一个百分点,比同期整体的民间投资增速高了两个百分点。参与PPP项目的民营企业也快速增加,PPP领域出现了龙元建设、碧水源、东方园林、华夏幸福等一批典型民营企业代表。同时,证券市场上首次出现了PPP概念股,股价不断上涨,这说明市场对民营企业参与PPP的前景开始认可。

第二点,充满诚心。我们做PPP项目,不仅是为了赚钱,更是一种事业。PPP项目运营周期较长、投资回报率相对较低,但却是利国利民的事业。做制造业、房地产投资,自负盈亏、自担风险。做PPP,核心是要更好地提供公共产品和公共服务,同时,政府又提供了很多保障措施,因此民营企业参与PPP项目,不能只想着赚快钱、赚热钱,要踏踏实实做好建设、管理、运营等每一个阶段工作,切实提高公共产品和服务的供给效率,诚心诚意为社会公众谋利益。

第三点要保持专心。PPP模式不仅仅是解决政府投入资金不足问题,更重要的是充分发挥社会资本在建设、运营等方面的专长,各得其所、各尽所长,共同推动项目更好实施。打铁先要自身硬,民营企业要更好地参与PPP项目,就要潜心修炼,充分发挥自身优势,弥补自身不足,努力提高专业能力和水平。

第四要有恒心。目前,民营企业参与PPP项目较少,参与时间较短、经验较少,因此需要一个适应过程,不能一蹴而就。此外,很多PPP项目长达二、三十年,民营企业拿到PPP项目后,也要做好长期坚守、打持久战的准备。唯有持之以恒,方能业立功成。

这是我对市政基础设施域领域PPP项目的一些不成熟的看法,希望得到批评指正。

附:现场提问

问:很多城市都在大规模的规划城市PPP项目,但中小型城市可能财政收入方面还不是特别好。PPP盘子已经到了几百亿这种规模,远远超过小城市财政规模的比例,很多市场投资人对未来财政对PPP项目支付能力担心,不太敢进入,你对这种情况怎么评价?将来有什么样的政策措施吗?

韩志峰:这个问题非常好,现在推进PPP要行稳志远,不能操之过急。现在一些地方政府对PPP更多还是从融资角度去看待,有时候会出现不顾自身的经济发展状况,不顾自身财政的承受能力,来大规模地推进PPP项目。要解决这个问题,主要从三点来考虑,第一点一定要端正我们的指导思想。推进中国PPP要脚踏实地,不要急于求成,否则就会给将来造成很多隐患。第二,我们从管理上来讲,一定要对地方政府超出自身承受能力去推进PPP加以约束。尽管现在从预算上来讲,不会把这个支出列为它的负债,但是你将来的支出是实实在在的。不管它是否列入地方政府债务,都有必要加以管理管控。第三,我们要尽可能地建立PPP多种投资回报机制,不要把希望只寄托在政府财政上,更应该向市场要效益,这样PPP项目才能做得更多更好。

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