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发改委投资司韩志峰副司长在“PPP项目资产证券化业务专题培训”发言

时间: 2017-01-23 14:31

来源:

作者: 韩志峰

一、我国PPP模式发展的特点

PPP模式在上个世纪80年代进入我国,至今已有30多年发展历程。2014年以来,我国PPP模式进入迅速发展期,到2016年年底,我国PPP模式呈现出4个特点。

(一)政策框架、体系基本完善

2014年11月16日,国家发展改革委报请国务院印发实施了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号),首次在国务院文件中系统阐述PPP模式。

2015年4月25日,国家发展改革委联合财政部、住建部等五部门印发了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》,推进特许经营PPP模式制定统一的制度规范。

2015年5月19日,国务院办公厅转发《财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》,吸引社会资本参与公共产品和公共服务项目的投资、运营管理,提高公共产品和公共服务供给能力与效率。

截至目前,国家发展改革委、财政部等部门出台了40余份PPP政策文件,明确PPP部门职责分工,规范PPP项目流程,完善PPP投资管理程序,建立PPP财政管理机制,如《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)、《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资〔2016〕2231号)、《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金〔2016〕92号)等。我国PPP政策框架、体系已基本形成。

此外,国务院法制办会同国家发展改革委、财政部正在抓紧起草政府和社会资本合作领域PPP立法文件。

(二)项目加快落地

2014年以前,全国共实施了3000多个特许经营项目,主要集中在高速公路、桥梁隧道、轨道交通、污水垃圾处理等领域。2014年以来,除了上述领域外,PPP模式还逐步在医疗、养老、文化等其他领域得到推广,PPP项目落地速度也进一步加快。

据市场机构统计,2014年1月到2016年年底,已公示社会资本方中标人的PPP项目有1775个,总投资2.98万亿元,其中2016年全年的PPP项目1401个,总投资2.4万亿元。

(三)国际交流合作进一步加强

2016年1月份,国家发展改革委与联合国欧洲经济委员会签署合作谅解备忘录,明确双方将在PPP理论研究、经验交流、业务培训、实际操作等方面开展全方位合作。这是我国政府机构与联合国有关机构首次签署PPP领域合作协议。中国国际工程咨询公司承担了联合国城市轨道交通PPP国际标准制定工作,这是中国第一次主导制定PPP国际标准。

国家发展改革委与世界银行合作,世界银行将在2017年安排贷款4.5亿美元,依托中小城市PPP创新工作,系统推进PPP能力提升;与亚洲开发银行合作,对1995年原国家计委选择的5个BOT试点项目进行后评价,并筛选新一批PPP项目典型案例。

国家发展改革委与英国财政部联合成立中英基础设施学院,2016年12月举办了特许经营等基础设施和公用事业投融资制度培训。

(四)PPP向纵深领域发展

“一带一路”PPP工作机制正式建立,国家发展改革委会同外交部、环境保护部、交通运输部、水利部、农业部、人民银行、国资委、林业局、银监会、能源局、外汇局以及全国工商联、中国铁路总公司等13个部门和单位,共同建立“一带一路”PPP工作机制,与沿线国家在基础设施等领域加强合作,积极推广PPP模式,鼓励和帮助中国企业走出去,推动相关基础设施项目尽快落地。

民营企业积极参与PPP项目。据市场机构统计,2014年1月到2016年年底,已公示社会资本方中标人的1775个PPP项目中,民营企业牵头或单独中标的项目有941个,占比为53%;国有企业牵头或单独中标的项目有834个,占比为47%。特别是2016年9月份,复星集团等3家民营企业投资控股杭绍台高铁项目,总投资462亿元。该项目是国内首个民营企业控股高铁PPP项目。

PPP创新工作力度不断加大。2016年9月28日,国家发展改革委联合住房城乡建设部印发了《关于开展重大市政工程领域政府和社会资本合作(PPP)创新工作的通知》(发改投资〔2016〕2068号),从每个省份选择一个中小城市,开展PPP创新工作。2016年10月31日,为贯彻落实国务院关于新一轮东北振兴的战略部署,促进民间投资平稳健康发展,国家发展改革委联合国家开发银行、中国建设银行开展辽宁省PPP创新工作,推动辽宁省PPP项目加快实施。

此次国家发展改革委、中国证监会联合推动PPP项目资产证券化,意味着PPP与资本市场的深度结合,是我国PPP发展的又一里程碑,对我国PPP模式发展具有重要意义。

二、资产证券化对PPP模式发展意义重大

(一)有利于提高PPP项目资产流动性

PPP项目运营时间很长,很多项目长达20、30年,期间社会资本很可能有提前退出的需求。目前PPP项目退出渠道狭窄,资产流动性低,影响了社会资本参与PPP项目的积极性。因此,需要依托资本市场,丰富PPP项目投资退出渠道,提高PPP项目吸引力。资产证券化就是其中一个重要方式,将为社会资本方增加资金退出渠道,缩短退出时间,提高资金周转率,增加PPP项目对社会资本的吸引力,尤其是对民间资本的吸引力。特别是2014年以前实施的3000多个特许经营项目中,有大量项目已经进入运营期,很多社会资本方需要通过证券化方式,提高资产流动性,盘活存量资产,参与更多PPP项目的建设、运营。

(二)有利于提高PPP项目的规范程度

目前,有的地方在推动PPP项目时重建设、轻运营,有的PPP项目质量不能保证。而PPP项目的资产证券化需要经资信评级机构评级、管理人的尽职调查、律师事务所出具法律意见书、交易所的挂牌审核、基金业协会的备案等系列流程。那些管理不规范、质量不过关、运营不理想的项目将难以发行证券化产品。因此,将来PPP项目资产证券化常态化之后,有利于促进PPP项目依法合规运作、保证工程质量、提高运营水平、规范内部管理,也能从另外一个角度,对地方政府规范开展PPP项目起到一定的监督或者促进作用。

(三)有利于通过市场机制对PPP项目的回报率进行合理确定

现在有的地方人为压低PPP项目的回报率,甚至压到2%以下,而中国人民银行最新规定的5年期以上人民币贷款基准利率为4.9%。回报率过低打压了社会资本方参与PPP项目的积极性。开展资产证券化后,资产支持证券利率太低则难以发行,客观上会为PPP项目的合理回报率划定一个底线。

(四)有利于促进资产证券化发展

PPP项目的资产证券化同时还会推进我国资产证券化的进程。美国资产证券化的产品占债务总量的一半以上,尽管2016年我国资产证券化发行融资规模比2015年提高了一倍多,但总量依然不大,PPP项目的资产证券化可以为我国资产证券化的进程提速。仅2014年至2016年,已落地PPP项目总投资就已接近3万亿元,未来几年,PPP项目数量将继续增长,可进行证券化融资的PPP项目数量将不断增多,PPP项目资产证券化发展空间广阔,资产证券化的前景十分光明。

三、下一步工作

推动PPP项目资产证券化是一项新工作,未来还有很长的路要走。下一步,国家发展改革委、中国证监会将加强合作,共同推动PPP项目资产证券化;希望各地发展改革委、中国证监会派出机构、沪深交易所、基金业协会齐心协力,共同做好项目推介和资产证券化产品审核、备案等工作;也希望各证券公司、律师事务所、评级机构等与PPP项目方加强合作,做好资产证券化前期工作,更好推动PPP项目资产证券化产品发行。

希望通过各方的精诚合作,加快建立健全相关工作机制,完善制度设计,有效解决各种疑难问题,尽快推出第一批PPP项目资产证券化产品,为PPP项目资产证券化工作的顺利推进打下坚实基础。

谢谢大家!


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