​​薛涛：断面水质和进水浓度双重压力下的“十四五”之机会与风险

伴随着《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(92号文)、《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(10号文)两个文件的叠加作用，财政部PPP管理库中项目的增速基本只能维持到2%。当前A方阵参与水环境治理的主要途径(PPP)越来越狭窄，即便对三峡也意味着市场空间的局限。PPP空间的逐渐变小，给 “外来的和尚” 包括非属地的投资运营公司、建筑公司等参与水环境治理也带来挑战。

专项债又有怎样的表现呢?李克强总理在2015年的全国两会上抛出“工具箱”：“我们这几年没有采取短期强刺激的政策，可以说运用政策的回旋余地还比较大，我们工具箱里的工具还比较多。”近两年发专项债的速度非常快，对于地方平台公司尤其市级平台公司而言是一个机会，他们可以获得资本金以后去银行融资来做项目。

左图可以看到，环保专项债的比例还是比较高的。在某种程度上专项债对工程公司和设备公司可谓久旱逢甘霖。右图比较有意思，因专项债也要求有回报机制，导致专项债使有钱的人更有钱。专项债额度排名前三的省份是广东、山东、江苏，占比22%;后三名是海南、新疆、广西，占比6%。另外，因为专项债也需要有回报模式，它与PPP的冲突恰恰在此。PPP要求捆绑运营性收费，需要有运营的收入，这与专项债项目来源一样，地方由此会更倾向于选择平台模式，而目前没有看到专项债成功应用于PPP的项目。总之专项债对PPP的挤出效应至今没有解决。

昨天傅老师(相关阅读请点击：傅涛：时代变局下的水业未来)和李力总(相关阅读请点击：北控水务李力：环境产业升级发展的思考和探索)都谈到这个问题——平台型企业近年得到了较大的发展。上图非常明显的体现了平台型国企和社会资本之间此消彼长的关系。从今年来看，这一现象并没有缓解，反而更加扩大了。

几天前我们传播中心统计了24家省级平台公司(相关阅读请点击：24家省级“环保类”集团横空出世，偶然or必然？)(实际还有部分平台公司没有在我们统计范围内)，文章产生了很大的反响。统计在内的24家省级平台公司中，在2010年和2016年这两个时间点成立的省级平台公司数量较多，这是什么原因呢?这与2008年到2010年是"四万亿"刺激的时间点，以及2015年和2016年是财政部整顿地方负债的时间点相重合。由于对地方政府债务控制，国家出了很多规则，省级政府发现一些地方事权范围内的事情，在各种严控债务的规则下无法完成，因此就成立省级平台公司来解决问题。按照这样的初衷，我们的平台公司更多了。另外，成立省级平台公司往往与其主管厅局有很大的关系。比如统计结果显示平台公司50%是与水利部和下面的水利厅或者水务局有关联，这些平台公司主营业务一定是他的主管部门优势领域相关。比如村镇供水、原水业务，也包括农村环境等，水务局、水利局、环保局和住建局都有一定的话语权。还有37%的省平台公司是环保部门发起的，比如广西环保集团、江苏环保集团，但实际交流中发现，这些平台公司的重资产业务很难布局。因为住建系统的资产(如污水处理厂)都在各市，而环保局部门所管辖的业务中，以工业危废治理、三废治理或是环境监测为主，这些领域很难用重资产的模式来开展。这些环保厅下属的环保集团，他们的主战场不太有利于他们资产的发挥，部分在农村环境治理上有一定作用。比如去年年底中央电视台采访了我谈对重庆环保集团的看法(请点击：央视新闻深度调查：重庆环投模式能否破解农村污水难题)，他就是靠重庆市环保厅及市政府直接协调，将村镇污水直接划转到他的名下，进行统一的资产融资、投资、建设、运营，这个就来自于环保厅的作用。我们的文章是希望帮助大家识别与这样的平台如何竞争或者合作，或者成为你的甲方，一定要去分辨他发起的部门和他未来的业务走向。网上某些自媒体关于这类平台型企业发起的评论写得很恐怖，要一统天下把所有环保项目一扫而空，其实这些具体要分析去看。分散到各地市的市场竞争博弈是很激烈的，即便只是国企之间的博弈也是非常激烈的，不是上面领导吩咐一下就直接能统收的;同时还是要去分析他上级的主管部门，他的主管部门能给他什么最大的支持，往往这些平台的优势在于他的主管部门的主管范围。

当然，在水环境领域，由于PFI模式内在的核心逻辑，中央级、省级甚至市县级平台型国企，这几年在水环境PPP项目中间有明显的上升趋势。我们看到五年前的野蛮人，东方园林这一类的民企在2019年的份额继续明显下降，A方阵也是在下降，谁在上升呢，就是国家级和省级的政策性平台(即平台型央企、平台型国企)，这是平台的特性和PFI本身的特性相互吻合的一个必然结果。

左图体现了省级平台公司做的项目类型，他们的业务不止涉及河道治理PPP，也涉及到特许经营业务，所以给A方阵带来了很大的压力。

面对这些压力，我们市政污水的增量在哪里呢?我们每年都在做水业十大影响力的评选(相关阅读请点击：从“十大影响力”上榜企业，看中国水业17年变迁)，也一直在发布市政污水处理能力市场化部分的总量增长趋势图。左图中可以看出，2019年市政污水处理能力的新增量合计非常有限，这与我们统计年鉴的数据(右图)是一致的。这几年市政污水的增幅一部分来自河道治理捆绑污水厂，另一部分来自“水十条”压力下带来的新增规模，简单的BOT项目相对较少。整体来看，市政污水的增幅速度呈下降趋势，基本上在6-7%。从污水处理的规模里寻找增长空间压力还是比较大的。

请点击薛涛演讲视频：2019年度水务市场大数据盘点及十大影响力企业揭榜

环保行业是一个由政策驱动的领域，尤其是在城市区域，要完成各种环保的考核指标。地方政府的压力以及建设需求来自中央部分的各种要求、督查以及各类政策、规划中的管理指标要求。比如，我们一直要求完成污水处理率的指标，则更快各地都达到或将要达到污水处理率95%的目标。但实际上大家对污水处理这一指标存在诸多疑虑，因为，当前高污水处理率指标并没有从本质上解决城市水环境问题。所以，要感谢“水十条”的发布，这是由环保部门发起的一个大行动，开启了所谓的“效果时代”，也就是断面考核。断面考核不仅打开了新的需求，产生2~3万亿新的建设任务，并且断面考核是一种长期的治理管控手段，是研究当前环保领域的商业模式以及技术趋势的一个重要入手点。在我国的体制下，环保产业要依赖于中央的管控，地方政府才有行为的动机，进而才产生企业的商业机会。

2016年国家发布《“十三五”国家地表水环境质量监测网设置方案》的通知，确定了2767个国控断面点位。2019年5月份，又发布了对《地级及以上城市国家地表水考核断面水环境质量排名方案(试行)》，对当前地级及以上城市国家地标水考核断面共2050个进行排名，并于当季首次发布了地级以上城市断面水环境质量的排名，公布地表水质前三十名与后三十名的名单。这种方式，倒逼很多地方政府考虑厂-网-河的系统治理，以满足真正效果达标的要求。当然这也会影响对企业技术选择的策略，而且有时候在断面压力下也有选择满足迅速达标的路线。住建部提质增效和环保部断面达标这两个方向并不是完全一致的。

2020年4月份，国务院发布了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，这个文件是由生态环境部发起的，类似于“水十条”的发布，带有强烈的“环保部”的色彩。事实上，这个文件叫做环境治理体系不如叫环境监管体系更贴切，因为环境治理体系非常庞杂，还应包括产权结构、财税结构、价费机制、央地分割、政商界面、商业模式等一系列的问题。该文件重要性和亮点在于构建一个可持续、长期的、信息化以及公开透明的环境监管体系，而这样一个监管体系需要后续一系列的文件来落实。因此，对于城市河断面考核和监管，不是2020年环保部门检查通过就结束了，未来会在多个细节持续有所要求(注，比如断面监测点位还将在十四五期间翻一番)。

通过对长江、黄河流域断面分布的数据可以看到，在监测体系中，湖北、四川、江西这些地方的点位分布较多。另外，习总书记要求保护黄河，产生了1~2万亿的商机，但实际上释放难度较大，当前也没有一个类似于长江大保护中的三峡集团这样的央企来接手黄河保护的任务，所以面临着极大的挑战。总体来看，在流域的干流上一般不会出现地方政府的项目机会，但到二级、三级等支流上，以及城市的交界处断面，如果断面不达标，则会出现项目机会，特别是断面责任所属的地方政府的项目机会，甚至由于考核的压力，还会出现项目模式的变化和创新。正如王凯军老师所预言的一样(相关阅读请点击：王凯军：后黑臭河道时代水环境问题的系统思考)，即便是2020年底大考达标的城市，返臭的风险经常存在，“后黑时代”也将对技术和商业模式创新持续带来机会。

编辑：赵凡